现代政府采购制度是在传统的政府采购制度的基础上逐渐演变而来的，笔者认为该制度之所以能够逐步建立并完善，主要有以下几个方面原因。

3.1.1　现代政府采购制度是公共财政支出管理追求效率的必然结果

政府采购制度是公共财政基本制度的重要组成部分。政府采购制度构建的基本逻辑是：政府使用的是纳税人的钱，必须在纳税人的监督之下以最经济的方式进行，并且该方式所产生的商业机会必须由纳税人在机会均等的条件下进行竞争。这就要求公共支出必须追求有效性和竞争性，它们也成为政府采购制度得以建立的生命之源。

1.公共支出管理理论

公共支出管理理论认为，作为管理者的政府在决策方面的角色就是一个资源分配者，分配中的资源不仅包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉等管理者分配的一级资源，也包括管理者通过购买行为对资源的再分配，这样政府的购买行为就被看做一种分配公共财产、解决劳动力就业的重要形式（A.普雷德，1995，p.193-215）。在政府管理方式上应当引进市场竞争机制，以降低成本提高服务质量。此竞争机制不仅要运用在管理内部上，而且要运用在管理者与相对人上，这就要求政府权力的行使要以社会公共利益为目的，当权力行使涉及公共资金时更应如此。公共支出理论要求重新设计政府组织机构，以便使政府制定和执行政策相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位，这种责任不仅体现在政治责任上，也体现在经济责任上。

最早触摸到政府支出要追求效率这一政府采购实质的是亚当·斯密，他早在1776年就在其巨著《国民财富的性质和原因的研究》中指出，当对整个社会有利的机构和公共工程不能完全维持自己或不是完全由从最直接获益的那些社会成员的贡献所维持时，在大多数情况下，其差额必须由整个社会的一般收入来弥补。这就要求在经济自由主义的总体框架内，政府在安排财政支出时，必须要遵循市场机制的引导，实现个人利益与社会利益和谐统一并进而有效地实现资源的优化配置。

1803年，法国著名的自由放任经济学家萨伊在其代表作《政治经济学概论》（萨伊著，陈福生、陈振骅译，1982，p.467）中认为，公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的只是那些属于他的东西，而政府所浪费的却不是他自己的东西，他实际上仅是公共财富的托管人。这里，萨伊已经认识到政府与纳税人之间的委托—代理关系。同时，他还主张公共消费品供应应由相互竞争的公共管理人转向私人，从而为政府对公共产品的采购提供了理论依据。而正是他的这部历史巨著促进了政府采购制度在欧洲大陆的产生和发展。

在自由市场中，个人和厂商被“看不见的手”所引导，都通过在竞争性市场进行自愿交易而获益，同时也使社会资源的产出价值达到最大化。关于政府活动应实行竞争机制的观点，斯蒂格利茨认为，在政府所从事的许多经济活动中，竞争都是可以实现的，而且许多政府所提供的服务可以以更具竞争性的方式予以提供（斯蒂格利茨著，郑乘文译，1998，p.88-89）。在政府活动中贯彻竞争性原则的一个明显结果是可以显著提高政府效率。现代政府采购制度就是以竞争性采购为主，通过招标广告或竞争邀请的方式，吸引众多供应商前来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，使政府获得比较价格利益和更优质的产品或服务，从而提高公共财政支出的效率。

2.决定财政支出增长的原因

在市场经济阶段，各国财政支出无论从绝对量上还是相对量上都出现了大幅度的增长。财政支出规模的增长是促使采购支出增长的最直接原因。面对财政支出的不断增长趋势，西方经济学界从各种角度探讨了决定财政支出增长的原因，从而形成了四大实证性理论（刘溶沧、赵志耘，1999，p.67-70；樊勇明、杜莉，2001，p.154）。

其一是瓦格纳法则，它的代表人物是德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf，Wagner）。瓦格纳认为政府支出随着人均收入的增长而不断增长。其主要原因有三，首先是经济工业化发展使得政府从事的生产性活动及对经济的干预活动不断扩大；其次是市场缺陷和外部性的存在需要公共财政进行干预和管制；再次是私人企业的低效率导致某些公共服务必须由政府提供。

其二是内外因素论，它的代表人物是英国经济学家皮科克（Alan-Peacock）和威斯曼（Jack Wiseman）。这两位学者认为财政支出增长是由内外因素造成，内在因素是指在正常情况下，社会“可容忍的税收水平”随经济增长而增长，财政支出亦同步增长；外在因素是指在遭受社会动荡（如战争、经济大萧条或其他严重灾害）时，财政支出水平会急剧上升，动荡过后又有所回落，但不低于原来的趋势水平。

其三是发展阶段增长论，代表人物是美国经济学家马斯格雷夫（R.A.Musgrave）和罗斯托（W.W.Rostow）。他们分析了经济发展不同阶段的财政支出增长情况。初级阶段，公共投资在总投资中的比例较高，尤其是社会基础设施方面的投入。在中级阶段，政府继续供给投资品，但只作为私人投资的补充，虽然保持着绝对值的增长，但占GNP的相对比例下降。到了成熟阶段，支出结构从基础设施转向偏重教育、医疗和福利服务等方面。

其四是官僚行为增长论，代表人物是耶鲁大学经济学家尼斯克南（William A.Jr Niskanen）。尼斯克南的分析显示财政支出规模与官僚行为有关，他认为，官僚行为追求的目标是机构最大化，因为机构规模越大，官僚的权力也就越大。官僚机构通常用两种方式扩大其预算规模，一是千方百计让拨款机构相信他们确定的产出水平是必要的，二是利用低效率的生产技术来增加既定产出量所必需的投入量（如增加预算、附加福利、减少工作负荷等）。

3.1.2　现代政府采购制度是市场经济运作的必然产物

1.现代市场经济交易成本理论

政府通过市场采购是要付出成本的。科斯第二定律，即在交易成本为正数的情况下，法律制度在决定资源配置方面起着极为重要的作用。这一定律表明，在交易成本大于零时，该法律制度不仅对分配有影响，而且对资源配置及其产业构成有影响。

交易成本是新制度经济学的基础性概念，其基本内涵是在人们靠市场来交易产权时运用资源的成本。通俗地说，交易成本就是交易人完成一项交易所花费的时间、精力、物力和财力。只要存在商品经济，就不可避免地存在着交易成本。尽管经济学家们对交易成本的描述不尽相同，但概括起来主要包括搜索市场信息的成本（搜寻成本）、谈判成本、缔约成本、实施成本、监督成木和强制履行的成本（控制成本）等几个部分。

有学者指出，交易成本理论是经济法律经济分析的基本范畴，用此范畴可以解释法律制度选择和改革的各种动因，该动因的核心是法律制度存在节约交易费用（周林彬，1998）。交易成本是人类社会生活中的一个不可分割的组成部分，它在法律制度安排纠纷解决程序和人们的实际法律行为中起着重要作用。法律制度的产生和发展实际上就是在人们寻找能优化其社会行为和组织秩序的过程中进行的。正在此意义上，由于人们的行为受到有限理性的制约，而导致的交易成本的存在及其节约是法律的真正起源和经济本质。想要降低不断增多的交易成本，关键在于确立一套进行社会交往和社会活动的基本原则，即制定法律制度。由于节约交易成本有利于提高市场交易的效率，所以节约交易成本就是包括政府采购法律制度在内的一切制度的经济根源。每种法律制度的安排都由现实社会经济生活的实际需要而产生，反过来该种法律制度的实施及不断完善又推动了经济生活的前进。政府采购法律制度正是在这个循环往复的过程中产生、发展并形成一个以政府采购法为核心，包括招标投标法、合同法等相关法律法规的体系。

2.市场经济体制对建立现代政府采购制度具有推动作用

建立政府采购制度是市场经济条件下，建立公共财政框架体系的基本要求，是加强公共财政支出管理的一项重要手段。市场经济体制对建立现代政府采购制度的推动作用主要表现在：一是自由竞争的市场体系为政府采购活动的招投标这一主要形式提供了大量的竞标者，从而为提高政府采购效率、降低采购成本提供了市场环境；二是自由市场经济条件下对廉洁政府的追求，推动政府通过向市场公开招标来节省开支，提高公共财政支出的效率；三是与市场经济体制相关的法制建设、社会舆论监督以及信息技术的发展等等，都有力地促进了现代政府采购制度的产生与完善。

3.1.3　凯恩斯的政府干预理论是现代政府采购制度的主要理论来源之一

在自由资本主义时期，政府基本上不干预经济，政府采购市场不完善，采购规模小、范围窄。在现代市场经济条件下，特别是20世纪30年代的大规模经济危机以及随后诞生的凯恩斯经济理论，使各国政府普遍认识到市场不是万能的，市场自身也还存在许多缺陷。

1.凯恩斯的政府干预理论

凯恩斯在1936年出版的巨著《就业、利息和货币通论》中明确提出了国家干预经济的主张。他认为形成资本主义经济萧条的根源，是由于在资本主义自由放任情况下，供给经常处于过剩状态，大量的生产资料闲置，消费需求和投资需求所构成的总需求不足以实现充分就业。因此，为解决有效需求不足，无论从长期还是从短期看，实施国家干预都是必要的。而政府干预经济的着眼点应放在社会的总需求方面，通过扩大政府支出规模，扩大政府需求，使得总需求和总供给在充分就业的水平下实现均衡。国家干预经济的具体财政政策主要有两条，其一是减税，以刺激消费和投资的增加；二是增加政府购买和公共投资，以弥补私人需求的不足，填补总需求小于总供给的缺口（刘溶沧、赵志耘，2001，p.140-141）。

2.公共投资效应

凯恩斯有效需求理论的重要组成部分是投资乘数（Investment Mutiplier）原理。所谓投资乘数，是指在一定的边际消费倾向条件下，投资的增加可导致国民收入和就业量若干倍的增加。

根据凯恩斯的国民收入总公式：

Y=E（Y：总收入；E：总支出）

E=C+I+G+（X-M）（C：消费；I：私人投资；G：政府购买；X-M：净出口）(www.daowen.com)

从而有Y=C+I+G+（X-M）

于是凯恩斯认为：政府直接投资可以弥补私人投资的不足，以维持国民收入的应有水平，甚至扩大总需求，增加国民收入。

同时由于C=α+β（Y-tY）（α：自主性消费；β：引致消费系数；t：税率）

政府每增加一笔净投资，就可以通过乘数效应的连锁反应带动国民收入多倍增长，而国民收入的增长，又可通过国民收入总公式带动私人投资和消费的增长，如此循环往复，表现为国民收入盘旋上升的经济不断繁荣的过程。由此可见，通过公共投资乘数效应，在市场需求萎缩、经济不景气的情况下，政府可以增加政府采购来扩大总需求，拉动社会投资和需求的回升；相反，当市场需求膨胀、经济过热时，政府可以通过减少政府采购、紧缩政府开支以抑制总需求，达到限制经济运行、控制经济总量的目的。

政府采购所具有的乘数效应虽然不像派生存款那样大，但一般可以达到1.5～4倍（童道友等，2002）。因此在社会发展实践中，任何一个国家都不会忽视公共投资所引发的经济效应。正是在凯恩斯这种理论的影响下，各国政府不断通过经济手段和法律手段加大了对经济的干预力度，并促进了政府采购和政府采购制度的迅速发展。近年来，西方行政作用范围不断拓展，政府在实施有限的直接调控同时，也开始不断增加教育、卫生、基础设施及公用事业等方面的投资活动。

3.1.4　布坎南的寻租理论是现代政府采购制度的重要理论来源之一

寻租理论是新古典主义政治经济学公共选择学派的一个重要贡献。寻租的概念最早由美国明尼苏达大学安·克鲁格（A.Krueger）于1974年在其著作《寻租社会的政治经济学》中首次提出，对寻租理论有突出贡献的还有1986年诺贝尔经济奖得主布坎南。

在布坎南等人看来，租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分收益，也就是超过机会成本的那部分收入；所谓寻租是指设租人或寻租人通过其所掌握的稀缺资源追求价值转移的活动（Robert D.Tollision and Roger D.Congleton，1995），例如用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。而寻租活动也就是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或是指那些为维护既得经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。

寻租理论认为，寻租活动存在的前提条件是政府权力对市场交易活动的介入。租金和寻租的产生是由于政府实行了市场进入限制而造成了有租可寻的稀缺机会。稀缺机会的分配实际上是有弹性的，而若不实行某种平等的分配制度，这种弹性就使人们有可能以低于潜在租金的代价去获得这种稀缺机会。也就是说，租金的产生既在于政府控制而造成的利益差别，也在于政府控制的分配弹性。因此，为消除寻租现象，就应允许全体社会成员和生产单位平等地获得由政府干预市场所造成的稀缺价值的平均份额或机会，并使之制度化。而消除寻租的一个主要途径便是实施现代政府采购制度，由于它具有公开性、透明性、公平性和竞争性等主要特征，它的建立就在政府购买性支出领域中构筑了一个消除寻租的有效机制，它能有力地消除财政支出中的各类寻租活动，极大地降低人力、物力、财力等公共资源的浪费，提高公共财政的效益，从而推动各国政府为加强财政支出的管理而纷纷建立起现代政府采购制度（彭文兵、裴育，2003）。

3.1.5　市场失灵理论

所谓市场失灵，是指市场机制不能按照人们的意愿有效地配置资源。正是由于市场经济无法达到最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预，以达到优化资源配置的目的。关于市场失灵的原因是多方面的，主要有：垄断、公共产品、外部性和信息不对称等。

1.垄断

由于资源的稀缺性和规模收益递增的作用，市场往往由一个或者几个厂商垄断。在这种情况下，垄断厂商利用其市场控制力，制定与均衡价格相背离的价格，以获得更多的超额利润。由于在垄断市场上，垄断导致了较高的价格和较低的产量，从而使得消费者剩余减少而生产者剩余增加，资源的配置难以达到帕雷托最优的状态。

政府可以采取对垄断企业进行价格管制，通过限定价格或收益率来规范垄断企业的行为，也可以从法制上对垄断进行管制。此外政府还可以将垄断企业作为公共企业来经营，从整个社会福利的角度来制定其产品价格。

2.公共产品

公共产品是指在使用上具有非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个人使用某件物品并不妨碍其他人同时使用该物品。非排他性是指技术上无法将不为之付费的人排除在该物品的受益范围之内。公共产品在现实经济中是广泛存在的，由于其非排他性和非竞争性的特点，消费者都想无偿使用这些产品，于是就出现了“搭便车”现象，即不支付成本但获得利益的行为。产品的提供者无法收回其成本，就会丧失提供产品的积极性，从而导致了生产的萎缩。这些特点使得边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益和边际社会收益偏离，从而导致了市场的失灵。由于公共产品的存在导致市场失灵，市场无法有效率地配置公共产品，这就需要政府介入公共产品的供给。

3.外部性

外部性也称作外部效应，指的是个体的经济活动或行为给社会上其他成员造成影响而又不承担这些影响所带来的成本或利益。外部性分为正的外部性和负的外部性。正的外部性也称作外部经济，指的是个体的经济活动或行为给其他社会成员带来好处，但他自己却不能得到相应的补偿，例如，开发荒山的行为虽然社会得到的收益大于开荒者为之付出的成本，但他们只得到给社会利益报酬的一部分。负的外部性也称外部不经济，指的是个体的经济活动或行为使其他社会成员受损，但他自己却没有承担相应的成本。

外部性在现实经济中广泛存在。无论是正的外部性还是负的外部性，都会导致市场失灵，影响市场对资源的配置。由于外部性使得资源配置缺乏效率，在现实经济中，市场参与者和公共部门都以各种方式对外部性进行治理，从而使资源配置达到或接近社会要求的最优水平。政府可以采用直接管制、税收和补贴等方式来解决外部性问题。对于具有负的外部性的行为，政府可以征税，税额的大小应该等于该行为给社会带来的损失。对于具有正的外部性的行为，政府可以给予补贴。

4.信息不对称

完全竞争模型有一个重要的假定，就是“完全信息”假定。按照完全信息假定，市场的供求双方拥有作出经济决策所需要的一切信息。市场上的每一个生产者和每一个消费者对于价格、产品质量等等都是完全了解的。在完全信息的前提下，市场上交易双方的信息情况是对等的，也即信息是对称的，供求双方都掌握对方所具备的信息，都了解对方所具有的信息和所处的环境。

但是在现实经济中，完全竞争市场几乎不存在，完全信息的情况也并不常见。更常见的是信息不完全和由此导致的信息不对称的局面。信息不对称指的就是市场交易双方掌握的信息状况不对等，其中一方掌握的信息多一些，一方掌握的信息少一些。掌握信息多的一方被称为信息优势方，掌握信息少的一方被称为信息劣势方。

在完全信息的情况下，市场机制可以实现资源的最优配置。但是在信息不对称的情况下，市场机制就不能充分发挥作用。例如，由于交易双方的信息不对称，价格不再是引导资源流动的明确信号，消费者可能以较高的价格购买到质量很差的商品；生产者可能生产出市场并不需要的产品。一些潜在的、对双方都有利益的交易可能无法达成，或是即便达成，效率也不高。在信息不对称的情况下导致的均衡结果对社会来讲将是一种无效率的状况。

信息不对称给市场机制的正常运行带来许多问题。在信息不对称所导致市场失灵的领域，通过一些有效的制度安排和措施安排，消除信息不对称带来的影响。实施这些制度安排和防范措施，可以通过市场机制本身，也可以通过政府干预来做到。

由于帕累托最优的市场在现实中不存在，政府就需要对经济进行干预，以纠正市场失灵对资源配置造成的破坏，这也是国有经济存在的原因。只要存在市场失灵，国有经济就有其存在的必然性。

5.社会公平分配的失灵

市场均衡的结果显示了资源的有效配置，但这只解决了效率问题，没有解决合理分配的问题。市场经济在分配方面的缺陷是明显的，单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收入分配，其主要原因有：第一，市场经济运行的目标是追求效率最大化，各经济利益主体考虑的是各自利益的最大化；第二，在存在垄断的情况下，价格会严重背离价值，从而使少部分人获得不合理收入；第三，市场竞争的初始条件不均等导致收入的差别；第四，经济运行时间和空间上的不均衡导致非个人原因的收入差距；第五，在市场机制的自发作用下，生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入和不合理差距。

6.宏观性失灵

由市场机制的自发性、盲目性、滞后性引起的宏观经济总量失衡会导致市场的经济波动，当存在超额供给时，引起生产过剩、经济衰退和失业；当存在超额需求时，诱发过度需求，引起通货膨胀。当两种情形交替出现或一起出现时，市场本身无法调整，必然引起经济的混乱。