政府采购制度是国家财政制度的重要组成部分。诺斯在其1981年出版的名著《经济史中的结构与变迁》中，提出了著名的制度变迁理论，该理论认为，对经济增长起决定作用的是制度因素，⁽³⁾而现代政府采购制度的建立正是公共支出领域制度变迁的产物。作为国家公共财政支出的重要手段，政府采购规模、采购标准、采购方式等对经济发展都具有重要的影响，其规模的变化会对社会总需求产生直接的影响，进而影响整个国民经济的运行；而其结构上的变化也会影响到产品结构、产业结构以及区域经济结构的变化，对经济发展起着引导性和示范性效应，其对公共支出管理、政府管理及社会经济发展均产生深远的影响。国外经验表明，政府采购制度越完善，其宏观调控作用也越明显，这也是各国重视政府采购制度的原因所在。政府采购制度的经济社会功能主要体现在以下几个方面。

2.3.1　节约财政资金，规范财政支出管理

公共资金支出管理的核心问题是公共资金的合理分配与有效利用。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购的确可以节约财政资金，目前许多发达国家政府采购财政资金节约率约为10%。现代政府采购制度之所以具有节约财政资金、规范财政支出管理的重要功能，主要缘于以下几方面原因：首先是现代政府采购一般都要事前编制采购预算，采购预算由于是专款专用，可以减少政府采购的盲目性，避免采购资金被挪用而造成财政资金的损失；其次是政府采购通过一系列的制度规定，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，大大提高了财政资金的使用效率并规范了对公共财政资金支出的管理；第三是公开、公平、公正原则下的政府采购制度，政府通过竞争机制可以从国内外市场获得物美价廉的货物、工程或服务，为纳税人提供更好的服务，而且由于减少了资金流通环节，降低了行政成本，从而能大幅度节约财政资金；第四是集中统一的政府采购能够实现资源共享和规模经济效益，并减少重复采购和采购各环节上的浪费，从而降低采购成本，提高财政资金的支出效率；第五是政府采购通过现代信息技术，能极大地节约采购成本，提高采购管理效率；第六是政府采购建立了供应商的市场准入机制，并对其履约情况进行评估，从而大大降低了采购风险。

2.3.2　调控宏观经济总量，实现社会供需平衡

在市场经济条件下，经济运行完全或基本上由市场来调节，但政府通过适当的干预行为，如通过有目的的、导向性的政府采购，引导生产和消费，从而可以达到调控宏观经济总量、实现社会供需平衡的目的。

社会总需求（D）=消费性需求（C）+投资性需求（I）+政府购买（G）+出口（X），由此可见，政府购买性支出即政府采购是社会总需求的重要组成部分。政府采购的乘数效应会引起社会的生产和分配在总量与结构方面的变化，从而能够调控宏观经济总量的平衡。根据宏观经济的冷热及其发展态势，政府可以利用政府采购，通过在可利用的弹性区间内安排采购资金，对国民经济总量进行调节，使之达到总量平衡。例如，当总需求小于总供给而导致需求萎缩、经济不景气时，可通过适当增加和提前进行政府采购，这样便增加了社会的消费并促进了企业扩大投资，提高社会总需求水平，从而刺激经济的增长。反之，当总需求大于总供给而导致经济偏热、需求膨胀时，可通过适当压缩和推迟政府采购来使经济降温。

正是由于政府采购具有的上述功能，许多发达国家，包括市场经济体系最为完善的美国和欧盟，都越来越多地重视适当干预市场的方式，政府采购作为政府公共财政支出的一种基本手段被广泛地采用。从国际上看，凡是市场经济比较发达的国家，政府采购的历史都比较悠久，法律和制度也比较完善。政府采购在市场经济国家已有200多年的历史，采购的规模也具有相当的比重。目前许多发达国家政府采购支出一般占其当年财政支出的比重为30%，占GDP的比重通常为10%～20%。

2.3.3　引导和促进产业结构升级优化，推动社会经济协调发展

作为国内最大买家的政府，其采购数量、品种和频率的改变，不仅影响到社会总供需，而且还对国民经济的产业结构和产品结构产生影响。

产业结构的升级和优化是加快经济增长的需要，国际经验表明，不同的经济发展阶段需要有不同的产业结构与之相适应，当国民经济各产业的比重阻碍了经济发展的时候，就需要政府有所作为，采取某些措施鼓励或限制某些产业的发展。如可以通过公开招标和中标来体现国家的产业政策，促进产业结构的调整，能使资源配置达到帕累托最佳状态，从而让经济在生产可能性曲线以外也可运行，社会福利取得最大值；也可以对需要鼓励的产业，采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度；而对一些需限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构也是一样，可以通过对一些产品的购买与否、调整购买量的大小及提前或推迟政府采购的时间来达到鼓励或限制这些产品生产、调节社会需求的目的。图2.1揭示了政府是如何通过采购资金在X、Y产品间分配的变化来调整国内产业结构的。

如图2.1所示，假设一国只生产X和Y两种产品，政府采购资金只在X和Y产品之间进行分配。社会生产可能性曲线C-C表示资源得到充分利用时社会所能生产的X和Y产品的不同组合；X₀Y₀线为X和Y产品的价格比，X₀Y₀线的斜率增加时，表示Y产品相对于X产品的价格上升。在初始点，X₀Y₀线与C-C线相切于E₀点，这时社会资源得到最大限度的利用，全社会生产和消费x₀数量的X产品和y₀数量的Y产品。如果假设政府对Y产品的采购数量增加，则会引起Y产品的需求上升，价格上涨，生产该产品的企业利润增加，Y产品的生产规模扩大。生产规模的扩大又会引起生产要素的重新配置。如图所示，价格线由X₀Y₀变为X_lY₁，社会生产和消费的均衡点也由E₀移至E₁，社会生产和消费x₁数量的X产品和y₁数量的Y产品。与前期相比，Y产品的生产和消费增加了y₀y₁量，而X产品的生产和消费则减少了x₀x_l量。如果假定X产品为劳动密集型产品，Y产品为技术密集型产品，则政府采购促进了本国生产由劳动密集型产品向技术密集型产品的转化。政府可以选择不同的产品或行业作为采购重点，运用政府采购支出的这种结构效应，支持和刺激该产品或行业的发展，从而达到一定时期的政策意图。比如，政府某一时期需对某些新兴产业或技术项目给予一定的扶持，这时可以在政府采购范围内多纳入这些相关产品。这样，既可以形成政府财力的注入，又产生一定的示范效应，吸引私人资本向这类产品或产业流动，从而推动其快速发展，实现产业结构的优化和产业升级。

综观各国政府采购实践，政府采购的政策意图可以主要概括：一是支持采购国货；二是为高新技术产业和特殊产业的发展提供有力保障，提高自主创新能力；三是保护环境，节约和合理开发、利用资源，推进政府绿色采购；四是平衡地区间经济，扶持和促进中小企业以及民族经济发展。⁽⁴⁾各国政府通过对政府采购政策的调整，把保护民族工业、扶持困难企业、加强环境保护以及加快少数民族与不发达地区的企业发展等纳入采购范围内，从而可以平衡地区间经济的发展，实现整个社会经济健康、均衡的发展。此外，通过政府采购还可以间接地实现政府的一些其他政策意图，如减少失业、吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者的利益等等。因此从政府的角度看，政府采购不失为一种多功能的财政政策工具。

2.3.4　促进竞争、有效市场的建立和发展，提高供应商参与国际市场竞争的能力

1.促进竞争、有效市场的建立和发展(www.daowen.com)

在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效利用的重要手段，建立有序的竞争是市场经济建设的一个目标。市场经济国家也利用实施政府采购制度来引发、培育有效的市场竞争秩序。政府采购把财政支出与公共产品的购买紧密结合起来，改变了以往的财政支出模式，具有直接的市场行为，这是因为现代政府采购制度的一个基本前提是让市场起基础性资源配置作用。实行政府采购制度后，政府无疑是国内市场上最大的买主，它的行为会直接影响到整个国内市场的运行。该制度的公平、公开、公正和竞争等原则，使各类市场主体享有相同的竞争环境而进行公平、有序的竞争，这样，既规范了企业的竞争行为，也促进了规范的市场竞争秩序的建立，有力地促进了国家的市场经济的建设和发展。

2.提高供应商的竞争能力

政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者，而且现代政府采购制度提供了良好的竞争环境，遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制，所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，激励广大潜在供应商为争取到政府这个最大的买者而千方百计地寻求增加产品或服务技术含量的方法，不断提高产品质量，降低生产成本，改善售后服务，以增强其自身竞争力，推动供应商的快速发展。由于供应商是市场经济中最活跃的因素，所以，供应商竞争能力的提高又能够带动整个国内市场经济的繁荣。

3.推动国内产品早日进入国际政府采购市场

从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡，政府采购市场的开放也是必然趋势。从国际竞争的角度看，政府采购有助于供应商迈出国门、走向国际市场，并早日进入国际政府采购市场。这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并促进其竞争能力的提高，这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步入国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看，一国在对外开放政府采购市场的同时，也取得了进入国际政府采购市场的机会。就我国而言，我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争，进入国际政府采购市场，使供应商在国际市场上得到更多锤炼的机会，提高国际竞争实力。

2.3.5　推进政府廉政建设，提升政府形象，促进和谐社会构建

传统的政府采购主要实行的是政府支出的控购管理模式，它容易导致供应商、采购人和财政部门官员合谋共同对付国家的现象，使得供应商和采购人的利益最大化而国家却成了最大的受损者。当规范的现代政府采购制度建立后，由于采购制度引进了招投标的竞争机制，采购人和供应商之间原有的“合谋”型博弈便转化为“囚徒困境”型博弈。这是因为，一方面采购人要在众多的供应商中经过竞争选出最优标，但其在招投标过程中的作用与在计划控购制度中的作用已不可同日而语，其主动合谋的预期支付函数因成功的概率太小、风险较大而降低；另一方面，由于众多的投标者在竞标中市场化的成本增大，风险加大，中标概率下降，供应商行贿的预期也将下降。由此可见，现代政府采购制度的建立会有力地阻止因供应商与采购人的合谋而造成的公共财政资金的损失，推动政府廉政建设。

另外，现代政府采购制度由于其特殊的运作机制和公开透明的运作程序而可以有力地清除滋生腐败的土壤。这是因为：首先，政府采购的资金是按财政预算拨付的，并纳入统一账户管理，它受到财政部门全方位的监督；其次，政府采购主要是通过公平、公正、公开的竞争招标形式吸引有能力的企业前来参与竞争，并经过资格预审等严格的程序从众多的投标者中选出合格的竞争者，然后，通过评标委员会按规定的各项技术和经济指标等选出最优标，其整个过程都是公开、透明、充满竞争的并且是按严格的规定程序进行的，这极大地降低了腐败发生的几率；最后，随着财政、审计、社会公众以及新闻媒介等采购监督机制的建立以及采购防腐机制的建立与完善，都会有效地防止政府采购过程中的权钱交易、寻租、徇私舞弊和暗箱操作等腐败现象，有力地促进政府廉政建设，提升政府公众形象，促进和谐社会的构建。

【注释】

(1)相关内容详见第4章4.1和第12章12.2。

(2)笔者将“使用财政性资金”作为“事业单位”的限定条件，其原因详见第12章12.2.2。

(3)道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁.陈郁，罗华平，等，译.上海：上海人民出版社，1994：68-69.

(4)详见第11章。