2.2.1　政府采购制度的概念和内容

政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，其表现形式在于一国管理政府采购的法律和惯例。政府采购制度因各国或地区法律制度、政治制度的不同而有差异。在一些国家如美国，政府采购制度内容涵盖了管理政府采购活动的所有规则和惯例。国内大多数学者把政府采购制度定义为对政府采购行为的规范。如：童道友（2002）认为政府采购制度是指政府采购政策、政府采购实体、政府采购范围、政府采购管理等具体规定的总称，政府采购制度主要适用于对政府购买支出的管理。刘尚希、杨铁山（1999）认为，政府采购制度是指政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称。孟春（2001）认为，政府采购制度应该包括政府采购主体、政府采购法规、采购程序的规范操作、政府采购的组织管理、政府采购的监督等几方面，并且应从财政支出范围、采购资金来源范围、采购单位范围来分析政府采购制度实施范围。杨灿明、李景友（2004）认为，政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称，其基本要素包括采购主体与客体、采购方式、采购程序、采购原则和采购管理等。

笔者倾向于最后一种观点，认为政府采购制度首先应包括政府采购政策，其中最重要的是采购目标和原则，这是政府采购的灵魂。其二，应包括政府采购的程序和方法，这是政府采购制度的核心内容，在不同的采购环境下应采用不同的政府采购方法。其三，还应包括政府采购的组织管理，如采购主体、供应商、中介组织，这是政府采购制度有效运行的基础。其四，质疑和救济制度也是必不可少的，它是制度规则受到损害时依靠制度的权威和规定的程序对制度的执行提出异议，并要求维护制度的完整和权威的必要保证。

2.2.2　政府采购制度的起源和初步形成

政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，英国政府废止了先前政府中实行的分散采购制度，成立了“文具公用局”（也称“办公用品局”），负责采买政府所需货物和投资建设项目，并规定了一套政府采购特有的采购程序以及规章制度，其中包括超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的竞争程序完成，政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，这标志着近代政府采购制度的初步形成。以后该局发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资。

瑞士政府也是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施政府采购制度已有两百多年的历史。

美国联邦政府民用部门的采购历史可以追溯到1792年。美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿被赋予制订当时有关政府采购第一部法律来规范联邦政府采购供应品的责任。之后，美国不断完善其政府采购立法。1861年通过了一项联邦政府采购法，规定采购机构、采购官员所应遵循的程序和方法。1868年国会又通过立法确立了公开招标和公开授予合同的程序。(www.daowen.com)

2.2.3　政府采购制度的发展和完善

政府采购是随着国家的出现而出现，但政府采购制度的出现则是近代资本主义出现以后才出现的。西方国家政府采购制度，渊源于政府合同，起源于自由市场，而完善于现代市场经济，这是与现代市场经济国家中政府干预政策的产生和发展联系在一起的。

在近代资本主义自由市场经济阶段，市场是配置资源的绝对力量和手段，由于市场经济国家信奉“看不见的手”的原理，政府基本上采取不参与、不干预国民经济活动的自由放任的政策，政府直接采购的物资和承办的公共工程也十分有限，因而政府采购市场不发达、不完善，政府采购的范围和规模较小，影响力甚微。但现代市场经济时期，尤其是20世纪30年代经济危机，市场经济国家认识到市场并非是万能的，政府开始广泛运用各种经济手段和法律手段来干预国民经济运行，其中重要的手段之一就是通过政府扩大财政开支、利用财政支出兴办公用事业，解决有效需求不足的问题。因此，政府采购成为调整经济结构发展方向、增加就业、带动私人企业经济发展的重要经济政策手段。为了对规模和范围迅速扩大、对社会经济影响越来越广泛和深远的政府采购进行管理，各国的政府采购法规应运而生，政府采购制度进入一个迅速发展和完善的时期。

1933年，美国实施《购买美国货法》，它是美国有关政府采购优先购买本国商品的保护性法律。该法明确规定，除非政府机构确认购买美国产品不符合美国公共利益、或国内产量不足、或本国所供应的产品的质量不合格、或价格不合理，凡用美国联邦基金供政府建设公共工程使用的商品，均应购买美国产品，工程与服务也必须由国内供应商提供。该法作为美国政府采购制度的配套法律有力地刺激了当时美国经济的恢复和发展。1947年，美国国会通过《武装部队采购法》，确立了国防采购的方法和程序，并将军事采购的责任赋予国防部的后勤局，在国防军事领域实行了集中采购。1949年美国国会通过了联邦财产和行政服务法，为联邦服务总署（General Service Administration，GSA）提供了统一的采购政策和方法，并确立了GSA为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。自此，美国确立了集中采购的管理体制，建立了较完善的政府采购制度。

20世纪30年代的经济危机后，发达国家相继制定了有关政府采购的国内法律法规，政府采购制度不断发展和完善，逐步走上制度化和法制化的轨道。1947年关贸总协定将政府采购作为国民待遇条款的例外规定，造成政府采购的歧视性和封闭性。1964年世界银行首次出版《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》，从而使得一些国家的政府采购市场部分地开放。1966年欧共体通过了有关政府采购的专门规定，建立了历史最早的区域性国际政府采购制度。1979年在关贸总协定东京回合多边贸易谈判上签订的《政府采购协定》标志着国际政府采购制度的初步形成。联合国国际贸易法委员会在1993年第26届会议上通过的《货物、工程和服务采购示范法》为各国政府采购立法提供了范本。世界贸易组织管辖的《政府采购协定》是对国际政府采购制度的发展和完善。