融资难依然是困扰当前农村经济的主要问题，过高的融资成本与农村经济低效益之间的矛盾十分突出。1998年以来，中国农业银行等金融组织大规模撤离农村，农村信用社成为农村最主要的金融机构。2003年开始由政府自上而下推动的农村信用社改革，实际上使农村信用社更加偏向商业化经营，合作性金融的功能没有得到发挥。农村信用社发展背离了农村内生金融建设的目标，农村金融出现服务的空白地带。为解决农村金融不足的问题，2004年中央“一号”文件提出“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”，我国开始进入农村金融的“增量式”改革时期。2005年到2013年的中央“一号”文件也做出了相应规定，把农村金融改革列入了重要位置。特别是2006年12月中国银监会放宽农村地区银行业准入门槛试点以后，新型农村金融机构不断涌现，我国农村金融改革进入了新阶段。新一轮农村金融改革经过几年的实践取得了较大成就，包括成立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等一批新型农村金融服务组织，农村金融服务空白的局面有所改变。

为了防范放宽农村银行业金融机构准入门槛可能带来的风险和不稳定性问题，我国农村金融的“增量式”改革遵循的是“低门槛、严监管、增机构、广覆盖、先试点、后推广”的基本原则，以风险控制和有效监管为前提。规定村镇银行必须由银行业金融机构发起成立，小额贷款公司也必须是商业银行或农村合作银行的全资附属子公司。新型农村金融机构都是由以商业银行为主导的农村外生金融组织来推动发展的。然而，现实中，往往出现外力推动代替农村金融内生发育的现象。农村资金互助社作为合作金融的代表，就面临着被边缘化的境地，农民自发设立的农村资金互助社很多，但获得银监会批准的很少。据统计，截至2009年12月底，银监会共核准172家新型农村金融机构开业，其中村镇银行148家，而农村资金互助社只有16家。商业银行为主导的农村金融增量式改革服务“三农”的效果欠佳：第一，村镇银行等新型农村金融机构并没有真正解决农民贷款难的问题。第二，小额贷款公司发展存在“目标偏移”的问题，贷款投向以中小企业为主，“三农”贷款比例很低。^[28](www.daowen.com)