1．关于社员资格的建议

当时社会认为应增加贫农入社、获得贷款的机会。程方1937年著书指出：“各地合作社组织须能因地制宜，切合当地人民需要，如其地方有特产运销，则组织运销合作社，如缺乏资本，则组织信用合作社，切不可盲目的，不管有无需要，例作点缀品看待，至于合作社的社员宜重视一般真正劳苦贫困的农民为主要对象，使之能同气相投，协力生存以防地主商人从中操纵之弊。”^[114]南秉方也主张“限制贷款之对象及借款之用途，特别防止中等以上农家获得贷款，或规定家资在某种程度以上之农户，不能借款，以减少余资，并规定借款之人以从事于狭义的生产事业为限。”^[115]

许多学者对贫农不具备农村信用社社员资格的现象提出了批评，认为农民的生产能力也应作为个人信用的考评内容。黄朗如指出：“我国合作事业的基础，目前还是建筑在农村中的中产阶级，这是因为教育之不普及，有钱的人不肯和穷人合作。同时合作指导者为了希望合作社还款可靠，而冀求工作上之顺利起见；于是大部分的贫农不能不徘徊于‘合作之门’以外！然真正贫苦之农民中，实亦不乏忠实可靠者，只因他们生产范围小，不动产不多，一般人不受连带负责之影响，恒怀轻视之见，以致不能入社，倘合作社能切实宣传，将忠实贫农吸收为社员，吾人亦极主张按其生产范围之大小与收获物之多寡而酌贷款项，并鼓励以其余力而扩大其生产范围与生产量。”^[116]汪荫元指出：“目前我国各地合作社的社员成分以中富农人及自耕农占绝对的多数，而对于一般真正需要资金的贫佃农或小农倒反不容易有入社的机会。”“造成这种事实的根本症结之一在“农民误解了‘信用’的真谛——一般农人都以为有财产才有信用，这就犯了误认财产即是代表信用的毛病。”“所以当组织合作社的时候，指导员务必尽量解释清楚信用的真义，打破农人这种模模糊糊错误的观念。哪怕一个农人穷的一无所有，只要他是个勤苦耐劳而忠实的人，当尽量想法让他有入社的机会。”^[117]

当时认为，银行的逐利行为是促使农村信用社不选择贫农的主要原因。宋荣昌认为：“社员中少有贫困深化的雇农、佃农及半自耕农。这种现象的发生，主要为采取无限责任制度的结果，因为社员所负的连带责任太重，组织合作社时必然地会联想到社员的偿债能力，所谓偿债能力本来包括借款人的财产、借款用途、企业能力以及偿债的意志，但是一般农民小心翼翼，唯恐自己受到牵累，只认财产为确实可靠的担保，对于社员的基本条件的诚实与勤劳，反而不予重视。”^[118]姚公振指出：“我国各农贷机关以缺乏健全之农业信用组织，对农贷资金安全问题多所顾虑，于以辅导农民信用合作组织，一则取贷款之便利，使其投于正当用途；再则用以防止贷款风险，求得资金之安全，因而大多以自耕农与半自耕农为主要贷款对象，而一般佃农，以经济地位较差，往往无法参加信用合作社而仰赖其资金之接济。”^[119]赵之繁认为：“我国各机关办理农贷，于盈亏上过于认真，即以四行局而论，其承办农贷业务，无论为联合贷放或分区办理，所有盈亏仍由各行局自行负担。故对各种贷款偿还性之大小不能不特加注意。此种条件下，中下级农民之经济地位岂能与地主富农相抗衡？故结果受农贷实利者，乃为不需急救之地主与富农，而中下级农民如佃农及小自耕农等反而无沾受之机会。”^[120]

上述将生产能力纳入信用范畴，借“信用”原理劝说农村信用社吸收贫农为社员的论述，说服力不强。资产状况仍是个人信用最主要的考察标准。顾健生就认为“资产总数与净资产数额间比例关系，值得重视，反映信用程度”。他认为信用社对社员的调查方法应注意净资产指标，“所谓净资产者，将社员所有资产中，除去其负债后，所剩有之余额之义。惟净资产之数额虽相等，但其信用程度，未可视为一律。所以注重净财产之意义，系就其发生收益之能力而言，亦即借款归还之根源。”^[121]在广大贫农经济条件未得到改善的情况下，一味要求农村信用社接收贫农为社员，是不合实际的。

对于贫民入社难的问题，有学者建议借助行政力量加以解决。于永滋谈到：“根据民生主义的经济建设体系，我们始可以确立中国本位的合作制度，即中国合作组织是民生主义的经济建设体系中主干之一，由国家以确定的政策来协助合作事业之发展，必要时并得以国家之权力强制人民入社，限制出社。故全国人民均有参加合作组织之权利与义务。”^[122]张德粹指出：“我国之经济政策以三民主义为依据，三民主义之经济政策非一种放任政策，又因合作原则与三民主义相符合，故政府素采发展合作之策略，以为组合农民，实行民生主义之基础。且以农民知识之落后与农村豪强恶势力之横行，对于合作阻力甚大；因农民无知识，故不知自动合作，因豪强之阻碍与破坏，农民自愿合作亦有所畏忌而不敢合作，倘非有政治力量强制推行，而全赖农民自愿与自动之力发展合作，纵有可能亦不知须期待若干年代。政府之于合作系作有计划的推进，其中少许强迫性质，势所难免。”^[123](www.daowen.com)

2．对农村内生金融组织“内部人控制”的控制

当时不少学者都认为，合作社贷款已被农村富有阶级把持。巫宝三指出：“在乡村中看一看合作社之被少数社员把持与农贷数额在全农村社会借款总数中所占成分之微小，就可知我国农贷之待努力者尚多。”^[124]赵之繁认为：“富有阶级，亦高利贷放款人，地租之收益人，其组织或个人提供押品之能力，俱远过于一般农民大众，彼等获得此项款项后乃转而贷与贫农，高利贷剥削或用于购屯食粮，因之农贷之数额虽与年俱增，而农村之高利贷，仍然无悉，一如往昔。”^[125]侯哲葊认为：“合作指导员下乡的时候太少，与下层民众接洽更少，于是接触的多为土豪劣绅。在中国的农村中，许多土豪劣绅即是高利贷者，他们反而把合作社变成增加他们高利贷资金的来源，同时为得他们实行他的高利贷剥削，必然地把持合作社，致使贫农无法加入。”^[126]杨寿标也说：“理监事职务为土豪劣绅占据，常有操纵把持，账目不清等弊。”^[127]

如何解决合作社的“内部人控制”问题？有学者提出，加强社员监督，保证人监督等民主监督方式是根本之举。姚公振认为：“为制止农业金融为土豪劣绅所操纵，更须强化农业合作金融上的民主力量，务使整个农业金融的业务能根据民意发展，以满足农民大众的要求”^[128]。宋荣昌认为，合作社“关于监督一事只靠少数理事来做是不够的，需要社员彼此互相监督，而我国农民向来不愿干涉邻人的事情，用教育方法训练社员改去这种习惯是最根本的办法。不过远水解不了近渴，在加强合作教育以外，暂时不妨仿照华洋义赈会组导的信用合作社，采行保证放款，也就是把监督的工作交于保证人专人负责的意思。此外实行实物放款也是防止社员浪用借款的有效方法。”^[129]

但是，面对合作社的“内部人控制”问题，大多数的言论还是围绕着使农村信用社的设立与新县制相互渗融的行政控制展开的。1940年8月颁布的《县各级合作社组织大纲》，“以合作社发展国民经济之基本机构”，使合作与地方行政密切配合，“以达到每保一社，每户一社员为原则”。该大纲规定合作社为保证责任与兼营两大原则，限制合作社之解散与社员之出社，并限令原有合作社之不合此大纲所规定者，于二年内一律改组。陈颖光曾谈到：“我国在抗战建国中推行新县制，当局以合作社为发展国民经济之基本机构，应与其他自治工作密切配合，颁布县各级合作社组织大纲，而积极推行乡镇合作社，故又决定在乡村以由乡镇合作社兼营信用合作业务，在城市则组设信用合作社专营之。”^[130]《县各级合作社组织大纲》使得合作与地方行政紧密联系在一起。对此，众多学者从不同方面进行了解读。林涤非认为：“如果我们认为保甲是政治的下层组织，‘合作’是社会的经济机构，而采取政治与经济相互推进的‘县政建设’路线，那么，必须使‘合作’与‘保甲’发生联系作用的社会机能，以期整个的县政，皆在经济建设的基础上树立起来，这样就不能不以政治权力去推行合作了。在现行的县政机构之下，就原有的人力财力，采取以合作为中心的去推行管教养卫合一的改良县政办法。”“今后的合作组织应力求扩大，施行一村一社制或一保一社制，分期缴纳股金，尽量吸收小农，以求推广合作组织。”^[131]顾尧章指出：“现在新县制已经在全国各省普遍推行，新县制下之各级合作社是以全民入社为原则，且经规定用作‘发展国民经济之基本机构’，所以它将来的普遍程度，是‘以达到每保一社，每户一社员为原则’。”^[132]石坚白认为：“今后新县制下之合作事业，一方面应由农民为改善自己之生活，自动地起而组织合作社，他方面由县政府为谋农民之福利，从旁发动监督，期使合作组织能于最短期内普遍而健全之发展，以改进农村经济，奠立县政建设之基础。”^[133]

由1937年前有关合作主管的选拔与任用思想可以看出，合作社“内部人控制”问题的产生，不全是信息不对称导致的，主管人选不存在竞争性也是问题的一个方面。既然“当局以合作社发展国民经济之基本机构”，就只能采取“以全民入社为原则”，县政府“从旁发动监督”的行政控制方式解决合作社“内部人控制”问题。但是，以外部的行政权力控制合作社的“内部人控制”，收效不一定好。正如时人所指出的：“纳合作于地方行政之内，有一可能之危险，即使合作社官厅化。官营事业之成绩往往不如民营者之佳。将合作事业与地方行政相结合，须严防官僚主义之侵入合作组织。倘一旦行之失当，则甚至于乡镇长及保甲长之流，均可操纵合作事业，鱼肉乡民，使参加合作之人望而生畏。故须慎重合作行政人员之训练与选择，同时更须培植合作社员对于社务管理与业务经营之知识与技能。”^[134]从合作实践来看，“合作官厅化”的流弊确实不小。“合作制度虽然是经济性质的，但却和政治性质的保甲制组织有直接的关系。联保主任或保长，常常是指派定的合作社的‘当然理事’。”^[135]王亚南在《中国官僚政治研究》一书中指出：“关于保甲乡区各级干部人物，由国外归来的洋学生，固然是不便屈尊，就是国内制造的大学专门学生，也难望其低就，事实上，那里仍旧是豪强土霸的天下，受有新式教育的后生小子是无法插进或站稳脚跟的。结局，在这传统社会关系改变得较少的农村就差不多仍是有那些较少嗅到新时代气息的人民行使统治。不过通过层层地组织与训练，通过他们被赋予的新管治任务，以前他们仅‘俨然’是官，而现在‘简直’是官了。”^[136]