截至1936年，农村内生金融的建设效果并不如人意。有人指出：“合作社总数中信用合作社所占之比例，有激烈之降落，尤以民国廿四中特为著，此尽因商资流入农村，以致贷款政策日受商业观点之影响，于是储押、运销及类似性质之合作社特见加多，信用合作社比例遂相对减退。”^[129]鉴于前期私营银行主导下农村金融发展的效果迟缓，为数不少的论者撰文指摘私营银行的弊端，而寄望于政府银行发挥重要作用。1937年以后，政府银行逐步替代私营银行，成为农村外生金融组织的主体。

1．私营银行经营农贷的弊端

有学者用图示表明了江苏省都市与农村之间的“新金融网”（见图3－1）。这位学者认为，农村金融的启动需要都市银行资金的支持，但是都市银行资本具有剥削性，需要“都市代表社会而以社会的福利着眼而改造农村”。他阐述道：“都市社会的代表资本，由此种金融网以侵入农村控制农村金融，农村由此而得到外来货币的帮助，但此货币不是单纯的货币，本来独立自足的农民们，没有资本是可以进行生产的，现在为资本所挤，网入于商品生产社会内，非有资本不足以进行营业。但因土地私有权障碍的结果使资本不能采取自由投资的形式，而只有经过高利贷与谷物抵押、土地典当等绕道形式。”“由县府或国家所经手的外来货币流入农村，在整个资本支配的现代社会中，县政府和国家所能取得的不过是他人资本的转借的便利，而没有把资本的性质改变。所以合作社和农业仓库和土地抵押放款，虽然是外来货币经国家帮助而流入农村，但不过是资本的流入，而不是农村获得了自己经营的力。”“江苏农村虽然在新金融网之下得到的不过是救济，但新金融网却为江苏农村真正的改造准备了一个技术的基础。农村之真正的改造，必须以都市的帮助为前提，但此帮助，将不是吸取利息和利润的资本，而是初始提供运转生产的货币，后来供扩大生产的工具。真正的农村改造，要转移都市工业到农村，而把农村工业复兴起来，且把农业机械化大生产化。这需要都市不代表资本而追求农村中的利润，这需要都市代表社会而以社会的福利着眼而改造农村。”^[130]

图3－1　江苏都市与农村的“新金融网”

正因为私营资本需要“吸取利息和利润”，故时人认为私营银行的农贷效果甚微。私营银行的农贷业务多站在盈利的角度，无法保障农民利益。

首先，私营银行对农民所迫切需求的农村信用社的资金融通较少。张振尧曾指出：“试观上海银行于其二十四年度之报告书中所列数字，其放款目标，以抵押运销为主，其中以棉花放款占绝对多数。”“农业放款之又一方面，乃农仓储押放款。此种放款，含有调节市场贷源及存储粮作用，对农村及农民之直接利益，似较上述放款为大。”“其他尚有所谓信用放款者，系以经详尽调查，认为组织健全之合作社为放款对象，然放款之数极少。此虽为最有裨益于农民之放款，但银行以放款安全所系，其合作社内容之稍有不明了者，概不予承做也。”^[131]孙起煊也认为：“现在银行界对农村放款，大都趋向农产合作社投资，而未尝对信用合作社作积极之融通，此固因一方面有抵押品所使然，但中央合作银行之未曾创设，使信用合作社缺少一统驭机关，亦为银行避免放款之重大原因。”^[132]此外，银行为减少风险，常常控制对合作社的借款数额，如金城银行即采用借款限额办法，“互助社每社至多五百元，合作社每社至多二千元，按月息九厘计算”^[133]。

其次，私营银行的划区放款使得农村金融的发展割裂破碎。寿勉成指出：“各银行既群起参加农贷自必发生剧烈之竞争。因此遂有所谓防区制度之产生。各银行相互划分放款区域，彼此不得侵犯，每有一省划成七八放款区域，每区之放款手续放款条件各不相同。”^[134](www.daowen.com)

再次，私营银行常向农村富有人士放款，常使土豪劣绅乘机剥削农民。如马寅初所说：“名叫农工银行的，实际只是一个商民银行。比如说，我们浙江有一个农工银行，他们不肯借钱给无保障与散漫的农民。他们所贷予的只是一些土豪劣绅，这些土豪劣绅，用一分或几厘的息，从银行里把钱借出来，然后以二分三分的利息转借给农民。一转手间，盈利数倍^[135]。

近代认为私营银行所发放的农贷并不能长久地扶助农村金融的发展，仅为权宜之计。宋之英指出：“在民国十六年以前，国内连年兵连祸结，民不聊生，农村中一部分富有份子，多挟资金，遁入都市，致使破碎枯竭之农村，益陷于高利贷的深渊不克自拔。当时朝野有识之士，积极提倡合作运动，介绍商资流入农村，未几江苏省农民银行、四省农民银行，先后成立，倡行农村贷款，办理以来，推进不遗余力，故农贷已于无形中成为国家基本金融政策之一重要部分。但战前的农贷政策，含有救济的成分居多，战时的农贷政策，因各方都主张建设重于救济，故农贷已转易其方向。”^[136]张振尧指出：“对于农业方面之放款，本系近年来银行之新出路，而银行对此种放款，其对于农民之裨益，属消极而非积极。……普通商业银行对于农村之投资，其于农村经济，仅能有强心针式之利益，而不能辅助一般农业之发展者。”^[137]

2．政府银行经营农贷的优势

1937年后正值战时经济，推行农贷政策、培育农村信用社具有重要而特殊的作用。农村信用社除了发放农贷这一本务之外，还要兼顾难民与伤兵的救济，有学者曾说道：“便利借贷，自以不取抵押品为前提，而欲取消抵押，即最好莫如组织信用合作社，便各社员对借款共负连带的责任。至于难民和伤兵的救济，合作社虽亦可尽相当的力量，但这并不是合作社的特殊机能，也只可以认为副的作用。”^[138]

私营银行经营农贷的弊端日渐显明，并不能有效地培育农村信用社。政府银行经营农贷的优势得以显扬，以行政的方式培育农村信用社逐步成为当时的主流思想与现实选择。寿勉成曾详细列出以行政方式推进战时合作事业的几点建议，他说：第一，应制定战时合作临时法令，规定下列各点：每村必须成立以合作社或合作社分社；合作社之名称，即以其所在区域之名称为名称；合作社之业务，以兼营为原则，农村合作社以生产合作为主体兼营之；合作社之成立，在未正式登基前，得由所在地主管机关先为假定之登记；新成立之合作社，其责任以有限或保障为原则，使其易于产生；合作社之管理采集权制，使其便于行动。第二，各县至少应设一合作指导员，缺乏合作指导员之省份，应即责成中央合作教育机关介绍或训练之。第三，各地应即成立合作协会，已有合作社之区域，其协会以合作社为主体，未设合作社之区域，其协会以推动人员为主体。第四，政府及政府银行对于合作社所需的资金，应充分供给之，有必要时，政府应筹拨专款，制定适当银行或特设中央合作金融机关负运用调剂之责。^[139]林和成认为政府倡导是解决农业金融问题的主要途径，他指出：“倘徒提倡农村信用合作社之设立，与各地农业银行之兴起，而不根本策划其挹注之资本，不监督指挥其营业，此诚不能解决农业金融，执行农政也。”“政府应设立全国农业金融制度，由中央农业银行放款资给各地农业银行，转放农村信用合作社及农业仓库，而普及于农民也。政府提倡资助农业银行，由上而下，而农民以及地方团体，因受政府之提倡指导而组合，由下而上，上下并进，收效自易。再以中央农业银行巨大之资本，各项专门人才之众多，完善普遍之组织，严密之管理监督，以谋农事之进步，生产之增加，农村之复兴，经济之繁荣，其成功也必矣。”^[140]沈麟也认为，设立专营银行与政府统制是农村金融的改进办法。他说：应当设立“专营之组织”，“各商业银行应从事于商业上资金之调拨，关于农业金融则自当由农业银行专营办理，俾各守本位，各营所长。”他认为，还应设立政府统制机关：“我国蒋委员长所发起之国民经济建设运动，亦认为欲期民族之复兴，非实施统制经济不为功。若中央有一大规模农业银行加以统驭，则各地农业金融始能纳入正轨，步伐齐趋，举国农民始有实惠。中央应设立一统御机关，或以今日之中国农民起而代之，或另设一中央农民银行。此项组织优点有五：资金雄厚、统一利率、遵节费用、能再贴现、能兴办农村大规模事业。”^[141]

1937年以后，商业银行逐渐退出农村金融市场，农民银行成为农村外生金融的主力军并开始显现政策性的特质。以南京国民政府时期从事农村金融活动的主要机构中国农民银行为例，该行在1935年成立之初即视培育合作为己任，它认为“中国今日之农村问题，实为民生国计所关，预谋解决之方，自宜从经济问题着手，而经济问题解决之途径，当以推进农村合作为首图……本行即以农民为名，顾名思义，自以救济农民为惟一使命，是以合作社之指导组织，贷放款项，又为本行最重要之基本义务。”^[142]随后，该行逐步成为全面执行农贷的政策性机构。1942年8月31日，中国、交通两银行及中央信托局所有农贷业务移交中国农民银行，中国农民银行随之成为兼管长中短期农营的唯一中央农业银行^[143]。顾翊群在总结中国农民银行的发展历程时就谈到：“由民国二十二年至二十五年，即抗战前之四年间，可视为中国农民银行之摇篮时代。此时期组织比较简单，机构未尽普遍，业务则着重救济放款与合作指导。斯时合作行政机关尚付阙如，须由本行直接辅导合作社之设立也。……抗战首三年即民国二十六年至二十八年，为中国农民银行由农村救济趋向于抗战建设之转变时期。”^[144]

1937年之后，农村外生金融组织的行政化转向，政府银行代替私营银行成为农村外生金融的主导者，使得农村外生金融组织对农村内生金融组织的援助与培育思想与1937年之前表现出迥然不同的志趣。