农村信用社的组织状况备受银行关注。一方面，通过农村信用社放款是都市银行进行农贷的首选方式。“银行放款，自以资金之保障为前提。欲使资金有保障，又非有健全之合作社不可。”^[71]另一方面，建立健康高效的农村信用社也是发展农村金融的长远目标，如近代学者所说：一般农业金融的流通，其最后的目的便是“如何充实了合作社，使其自筹资金，日趋增加，而足以自给。”“农村金融应该有两种来源：一个是外来的源泉，一个是自来的源泉。对于这两个源泉的运用，可以分三个形态：第一，是用外来的源泉，以增厚自来的源泉；第二，是以自来的源泉吸引外来的源泉；第三，是以两个源泉的相互吸引。但不论这三个形态中的哪一个，其最后，我敢说是谋达到如何以自筹的资金来调剂整个的农村。”^[72]

农村信用社的作用如此重要，但它在中国的发展却毫无基础。曾有学者指出：“合作社是由下而上的组织，可是占全国大多数的农民，差不多都是文盲，不但贫而且愚。他们是怎样也不明白，在上者之苦心。”^[73]如何在一片空白的基础上培育合作社，是近代亟需解决的问题，也是当时热议的话题。近代学者分别从合作指导、合作监督及二者的关系等三个方面研究了农村外生金融组织在培育农村内生金融组织方面的作用。

1．关于合作指导的建议

自上而下地诱导农村金融的内生形成及发展，必须借助有效的合作指导工作。章元善认为要发挥合作的效能，有两种指导工作要做：“第一个方面是树立合作行政和促进的系统。主管机关，它所管的是行政事项，行政的主要工作就是登记。促进机关，它管的是推广方面。关于行政方面，要确定中央地方各级机关之工作。办理促进工作的，有各省合作事业委员会或合作事务局。第二个方面就是提高合作社的品质。这个工作在行政方面，就是要严办登记，使不好的合作社都不能幸存。促进方面，就要注重合作教育，以纠正人民以借钱为目的或视合作为办理赈济事业的错误观念。”^[74]也就是说，有效的合作指导需要从合作指导机关和合作指导工作两方面着力开展。

1）关于合作指导机关的建议

当时的学者对“合作行政和促进的系统”鲜有研究，对各种指导机关的利弊研究较多，陈颜湘认为指导者的条件在于：“提倡合作事业者，无论政府、慈善及金融机关，皆须有指导以及训练的人才，专司指导农民从事合作社的组织以及训练农民了解合作的意义，否则农民纵认识合作社是解决他们痛苦的良药，终以目不识丁束手无策。欲免除或减少以上的现象，非有忍苦耐劳，以服务农村为志愿的指导者不为功。”^[75]

当时的慈善、政府和金融机关，都参与了合作指导工作，对此，不少学者从不同角度进行了评价。首先，关于慈善机关，束捷麟认为民间的社教机关“在社会上都有相当的名望，所以无需乎任何保障。”^[76]其次，关于政府机关，章元善认为：“良以合作在中国，政府以之为政策，社会以之为运动，故政府于此，当兼重促进工作，而不当偏重行政工作也。”^[77]方显廷则认为：“各省政府合作机关，名称虽然各不同，然几每省各有一组织，经费困难，人才缺乏，亦所同病。至此类合作机关之财政状况，虽乏适当统计，以资稽考，谅多与其他政府机关相仿，经费不足，且拨发无定期。此为合作运动障碍之一。人才缺乏，为合作运动障碍之二。后者产生之原因，一部分由于经费不足，一部分则因组织不健全，及成立期限短促所致。”^[78]最后，关于金融机关，有学者指出，江苏省农民银行的放款之对象须“以贷于农民所组织之合作社为限”。由此可知，江苏省农民银行在开展自身存放款业务的同时，还必须对农村合作社的设立，负有提倡指导之责。职是之故，总行成立之初，便“注意本省农村合作社之组织、宣传、指导及推广等事，并由调查部专司其责”^[79]。但是，有学者却认为银行不适宜做合作指导机关，银行的合作指导权应让，“银行方面为谋放款的安全和款项地尽量贷放，往往本身参加了指导工作。这样的结果，便使合作社成为合于银行放款的形态，灌入了一种错误思想：便是我们为什么组织合作社？因为要向银行借款；为什么组织这样的合作社？因为这样的合作社才能得到银行的借款。如此，一个区域里，假定有五个银行在放款，便有五个不同形态的合作社群，其目的全在乎适合银行的意趣。由此合作社对银行的农村工作失却了信仰，不良的合作社便可藉银行间工作的互异而从中取利。他们缺乏合作，所有的便是迎合，其危险性之大，实不堪言喻。银行从事合作社组织，如在没有指导机关成立的处所，尚可办理。指导机关一成立，银行方面应立刻退让。此外，银行方面参加指导，是极不经济的事，指导是要派许多有经验的指导人员从事工作，这些经费的负担，是不该由银行担负的。同时，银行自己指导，自己放贷，不幸，而有呆账之发生，银行除自己负担外，是得不到别人的同情，因为这些合作社是他自己指导的。”^[80]还有学者提出银行对合作社进行指导的成本较高：“金融机关对于组织合作社的指导人员便不得不极力寻求，甚至一个合作社，竟有几个放款人员与之往来。”^[81]

从上述观点可以看出，合作指导机关以慈善机关担任为佳，不仅因为这类组织颇具名望，还因为它不像政府、银行，或偏重合作的行政管理，或以自身的“意趣”影响合作的发展，它会完全从发展合作事业的立场出发，将合作引导为一种真正为农民服务、与本土文化有效对接的内生性金融组织。

然而在实践中，合作指导机关并不以慈善机构为限，政府和银行也都参与了合作指导工作，决定合作指导机关效力的关键因素在于有无合作人才。比如合作事业开展卓有成效的江苏省，不仅有专司合作事务的政府行政机关，还有专门培养合作人才的组织。在合作行政机关方面，1928年6月，江苏省农矿厅设立了合作事业指导委员会，负责对全省合作事业的规划。为了更好地实施调查和指导起见，9月又将全省划分为八区，苏南有镇江、无锡、苏州、松江四区，苏北为扬州、南通、东台、徐州四区，每区下辖若干县，而且各区又专设一合作指导所，每所下有合作指导员三人，其中一人任常务，积极办理合作事业。另一方面，为造就专门从事合作事业的干部、指导人才，农矿厅还创办了“合作社指导员养成所”。自1928年5月养成所成立后，从各地招收学员，分期进行培训，一期四个月，至1930年5月已肄业学员84人，其中江苏籍的64人，一概由厅分别委用于各地合作指导所工作。这样，合作事业指导委员会与指导员养成所两大组织的设立，使江苏省既有了“实施指导合作事业之总枢”，又有了“负宣传指导组织之责”的人才^[82]。这些都为推动江苏省农村合作运动的进行提供了制度准备和人力基础。

2）关于合作指导工作的建议

在合作指导工作方面，近代学者从行政管理与合作促进两方面进行了探讨。

首先，在行政管理方面，郑厚博指出：“合作行政机关今后对于合作社组织之步骤，在可能范围内应缩减至最低限度，手续力求简便，申请登记后，登记机关应于最短期间，即予以批发。合作指导者在指导组社时，尤须细心从事妥为指导勿任人民组设，有背规定及应有之手续，宜按部就班进行。组织不十分健全之合作社，决不可宽恕而勉强登记。”^[83]英国学者甘布尔也指出：“关于合作社登记事宜，许多地方由县政府办理，此种办法，颇不妥当。因为登记事宜由县政府办，则县政府必感觉工作增加，对合作社登记事宜，势必马虎从事，且县政府办事人员，类皆不懂合作，因是常常交低级人员办理。本来合作社登记，是合作行政最繁杂的工作。所以这种登记工作，最好是归省政府办理，由各县指导员，将合作社请求登记情形呈报，由省政府决定可否登记，而指导员之选任，应为大学学业，受遇合作训练，明了法律者为合格，此种办理，虽也有困难，但是比较由县长办理好得多。”^[84]

其次，在合作促进方面，良能认为合作指导者应维护合作社的独立性，他指出：“应如何才使其组织健全呢？第一步的工作，就要使他们了解合作社组织的真意义，合作指导员立于辅导的地位，督励指导其自动地进行，循法作去，指导人员，不必越俎代庖，不过当他们一个顾问而已。”^[85]邹枋也认为：“指导机关对于合作社内部的事情，皆从旁提示，必要者予以引动，而处处发动其自力。”^[86]溥荪持有相同观点：“我们认为在指导合作社的时候，指导员只能从旁指导、监督，绝不能越俎代庖。”如何才能训练合作社使之自动呢？第一，合作社应有最小限度支配资金的自由。事无巨细，必须请示指导员而后行，则不免变成机械，失却自动能力。所以在金融方面似乎应当留出一最小部分，让他们去自由支配，养成他们处置事件的能力。只要查账制度能够实行，真正民主精神能够表现，农民处理不当和舞弊的弊病当可减至最小限度。第二，使社员尽量参加业务。在文化落后的国家，新兴的合作运动，代办的形式有时或许是不可免的；但是这种代办形式绝不应使之维持长久；随时都应培养农民的自动能力，使之自动。^[87]

邹树文“以合借为出发点，去训练合作社”的观点，可以看作是发动农民自力的一种办法，他认为：“只要开会写帐能够忠实完美地做到，合作训练的初步，已经达到很好的程度了。把借债必须还债的普通观念，特别提出深入于个个实行合借行为的社员心目中，让他们深深明白单独及连带的责任，这样的一个社评定其信用分数来是很高的分数了。”^[88]而严恒敬不认同这种做法，他认为合作指导者一定要摒除农民“合作”即“合借”的观念，他指出：“农民认为组织合作社的目的在借钱，与其说是合作社不如说是合借社。负指导之责者，似应急起以谋补救纠正之策，万不可提借钱二字，当苦口婆心，以组织合作社为发展农村经济，解除农民痛苦，改善农民生活，增加农民生产数义以相劝导。”^[89]

此外，沈桂祥认为合作指导者力量有限，应择要筹设示范社并给予重点指导，以此促进合作事业的发展。他说：对于合作指导工作，“即有地方机关或社教团体为之协助，大多亦为职务关系，未能尽心竭力。今后除设法充实已登记各社外，就其中之优良者，立为示范社；或择地域较广，住户众多，一般合作之区，筹设示范社，竭全力指导，以树立合作社之良模，则风声所播，不但可坚附近农民对于合作之信仰，尤足以为他处组织合作社之参考与仿效也。”^[90]此外，章元善阐述了合作促进工作的前提条件。他说：“促进工作之进行，有待于先决问题之解决：第一、须有统一之目标，为参与促进工作者所共趋向。第二、须有统一之制度，使参与促进工作者，在统一制度之下，以从事工作，而增大工作之效能。第三、须有统一之章典，为参与促进工作者所共遵守。”^[91]高家栋还总括地介绍了推行合作社制度的方法：（甲）在推行合作制度之际，仍须从宣传介绍着手。合作制度之推行，应有宣传指导扶助奖励等工作，此项工作，可由各级政府及各地农民银行就地负责推行之。举办各种实验合作社，以作各种合作社之试场，实地介绍于农民。（乙）整理现存各种合作社，亦为推行合作事业之重要工作。中国合作事业正在萌芽，若不随时维护，易为一般恶势力所侵蚀，而有功亏一篑之虞，故现存合作社，如有不健全者，当即设法改进之。办法如下：随时派员前往各合作社调查其工作；整理办理不善之合作社，健全其组织；奖励优良合作社，籍资鼓励。（丙）开办合作训练班，训练社员职员，以灌输合作智识及解释合作社之经营方法为目的。（丁）颁布合作社法，则合作社法律基础具矣。虽然，合作社为一种不以营利为目的之组织，乃是人民自助互助之团体，在法律上固无禁止之道理。然欲发展合作事业健全合作组织，则非藉法律之奖励与限制不可。^[92]总之，指导工作不能“越俎代庖”，要引导农民的自动力，从而提升合作社的品质。

近代学者认为农村外生金融组织担任合作指导机关不适宜，都市银行并非合作指导的主要力量，但是在农村外生金融组织对合作社品质的重视下，合作指导工作得到重视，指导合作社提升品质的工作颇受关注，产生了不少真知灼见。

2．关于合作监督的看法

在培育农村信用社方面，近代学者同样重视监督的作用。如王志莘认为，农民银行通过农村信用合作社的间接放款，“在各省县及农村如无健全之组织，且对之无监督指挥之力量时，则除抵押放款外，一则农本局之贷款欠安全，二则理想目的每难达到。故间接放款于下层组织及监督指挥应有甚密之考虑。”^[93]沈宜荪认为高淳合作事业停顿的原因之一就在：“江苏省农行对合作社借款用途之监督，欠缺周密。于是合作社视农行借款为意外之得，非特不能善为利用，且任意滥支或挪用。”^[94]

关于农村信用社的监督主体，近代则认为非农村外生金融组织莫属。如赵国鸿所指出的：“要贷款于农民所组织之合作社，是为达到吾人所希冀的不二方法。这似乎为各银行当局所一致承认。不过事后的监督，银行仍旧丝毫不能放松责任，其间关系有无成效，很为重大。”“合作指导员，他只能尽行政上的责任，绝无余力旁顾的，况且他与合作社的关系，事实上绝无放款银行来得密切！指导所收的效果，绝无放款银行来得宏大！要合作走上应循的轨道，唯有银行，能尽这个责任。”^[95]

关于具体的监督办法，近代学者从监督合作社的资金分配与放款用途、代理保管合作社股金公积金、整理与公开合作社账目等方面进行了探讨。

1）关于是否监督合作社资金分配的争论(www.daowen.com)

赵国鸿与邹枋两位先生的观点较有代表性。赵国鸿认为：“关于借款运用方面：使之平均分配于各社员，使之用于改良或增进其农业生产事业或副业。关于合作精神方面：使合作社常有盈余，为应促其照章分配，不得任意变更。”^[96]良能也赞成明定资金的分配，他说：“合作社理事之所以常有舞弊的事情发生，资金的没有明定其分配，是其舞弊的主因。”^[97]

但邹枋对上述观点有不同看法。他认为：“合作社向银行请求借款时，有的银行往往要求各社将贷放于社员之细数，详单开列，这是不合理的。放款于社员数额的决定，是合作社本身的一种特殊权能，别的人不能攘夺他，同时也无法攘夺他。因为社员的信用，还债能力，以及其经济状况的变动，惟有合作社知道的最清晰。银行方面，现在如参加了这件事，不啻是侵入合作社的工作范围。”^[98]总之，“社员放款细数之决定，系合作社理事，职权范围以内，金融机关不应过问，既为监督各社用途计而要求知悉，亦应视为特例。”^[99]另外，英国学者甘布尔也认为由银行监督合作社社员每人所借金额细数的做法很不妥当，他说：“通常合作社放款，是由银行来放，当银行放款时，合作社须将社员每人所借金额细数开列名单，送交银行，而银行对于社员每人所借金额可自由增减，但决定社员借若干，乃为理事分内的事，银行不应越俎代庖，非但如此，银行还要限制借款的用途，因为借款如不用于生产方面，则不易偿还。生产放款，固然比较消费放款容易偿还，不过，假如非用于生产，而用于合理的消费，合作社亦须设法贷放。而事实上，有时社员常可冒生产之名而作消费之用，如此则不啻为一种欺骗，合作社将有趋于崩溃的危险。我们须相信理事，对于此类事情，都能胜任，假如将社员借款细数名单交与银行，决定放款数目，就是限制理事的职权，抹煞理事会的功用。”^[100]

2）关于监督合作社放款用途的提议

近代学者非常重视农村信用社放款的生产性用途。对于放款用途的监督，当时提出了不同建议。有学者认为银行应与政府合作监督借款的运用，“社员借款的用途，须严加审核，若非以经营生产或其他正当用项者，一律免借，以减少贷款之风险；贷款之后，须严加监督其用途，如发现有伪虚情形，应立即追还本利，并函请政府取消其组织及将来借款的权利”^[101]。还有学者建议通过奖励的方式来监督贷款运用，他谈到：“愚拟合作社每会计年度，须将放款按照实际用途，分类报告于其联合会，后者视前者放出生产性之贷款，超过相当比额者，经查核属实，得陈准上级管辖机关发给若干成之奖金，充作该社准备金之一部，前项贷款愈多，应得奖金亦愈多。”^[102]

3）关于银行代理保管合作社股金、公积金的争议

赵国鸿主张由银行来代理保管农村信用社的股金公积金，他认为这是银行在平素应密切注意的监督方法^[103]。但邹枋的看法不同，他将公积金与股金区别对待，认为可将合作社的公积金存放在银行里，因为：“合作社的公积金是从纯益中分出来的，其作用在作为合作社呆账的准备。公积金本身要有十分的安全，始是以为准备呆账的款项。存在银行里，无论如何真比存在合作社或放给社员为安全，同时要增进社的责任心，也需要有此一着。银行方面，一方使银行与合作社关系更密切，一方使合作社对社员放款更有责任心，但许多银行却疏忽了。”^[104]而“把社股存放于银行中，由银行发给存折，其利息则与银行放款于合作社的数额相同。此种办法有优劣之分”，优点如下：第一，银行方面为知悉其社股的实况计，所以要他们把社股存到银行里来，以瞻其社的组织是否确实。第二，在合作社组织以后，银行方面为使其有一种更密切的关系，对于银行的印象更深，合作社因有款存于银行，常帮助他们认清对于银行方面的关系。第三，避免社员之间的猜疑。坏处有：第一，减少合作社的运用资金。必然增加向银行借款。第二，阻碍社股的增加。合作组织的目的，希望将来能以自筹资金来适应社员的需要，使合作社成为自立的。但由于此种制度遂至阻碍其合作社社股之增加。第三，发生种种弊端。银行在放款时就款中扣去每人两元，另立合作社社股户，使合作社造成了一种虚构的习惯。合作社社员虽将社股存入领取借款后，每人发还两元，而结果还是没有自己真实地拿出社股来。社员中发生认股多即可借款多的错误观念，误将社股与借款的关系混在一起。“综上所述，认为合作社社股的存在银行，是弊多而利少。至防止社股之未付情事，如果如此草率地放款，实不是合作的意愿，我们非俟其合作社组织有相当基础不能放款，否则便错把合作社工作当作一种慈善工作了，即使银行方面，非如此不可，最多第一年如此规定，对于合作本身办理能力十分怀疑的，始能采用。对于优良的合作社，对组织已久的合作社，绝不该如此的。”^[105]他一再强调：“金融机关办理合贷（笔者注：凡以合作社及互助社为对象之放款，皆可视为合贷），与一般合贷机关及促进机关有所不同。”办理之初，尤须避免地是：“合作社社股无存放金融机关之必要，如此足以减少社员认股之兴趣，且阻碍其资金之运用。公积金则可以存入金融机关。”^[106]

4）关于整理与公开合作社账目的看法

赵国鸿认为“账目之整理与公开”是银行应密切关注的监督办法之一^[107]。邹枋同样非常重视查账，他认为“从查账中可以知道合作社的业务情形，可以知道合作社办理有否浪费，可以知道银行投资的是否安全，可以知道社员借款还款的情形，可以决定下年度放款的方针，对于银行几乎没有一点不重要的。银行方面对于簿记各项都有相当的经验，所以应该特别的重视。”^[108]此外，他认为还可采取调查的方式，“其详细办法应参照指导制度及其实施办法之规定，事前应加通知。调查时间，应适于社员工作，调查后，将其印象摘抄粘贴在社员大会记录后。”^[109]

近代学者探讨对于农村信用社的监管，其初衷在于“一方面要请求放款的保障，一方面需要解决农村更生之道。……贷款银行必须使放款利益，能普及于大众。在这农民智识未见进步，农村合作甫见萌芽之时，成败之际，间不容发，绝难苟且与放任的。”^[110]但在“农村合作甫见萌芽之时”，农村金融监管正处于草创期，对合作社监督的各种观点，有疏密之别，难求一律。值得一提的是，在上述监督思想之中，邹枋主张采取查账与保管合作社公积金等不干涉合作社内部事务的方式，避免过问合作社放款细数与代理合作社股金等干涉性方式，在保证放款安全的监督活动中，不忘培养合作社的自生能力，引导它发展为独立的经济实体。他的观点比较细腻，更加贴近现实。

3．关于农村外生金融组织与合作指导机关的配合问题

将西方舶来的农村信用社培养为扎根农村的内生性组织，需要农村外生金融组织和合作指导机关的密切配合。有学者指出：“农民知识浅陋，对合作社组织之真义，既不了解，对合作社经营的方法，亦属经验毫无。于是不省乡长，得以操纵，霸占借款，致多数社员鲜获实惠。不调之瑟，非更张无以成声。补救之道，惟有银行界与教育机关合作，组织民众教育实验馆，及农民借款处。”^[111]

1）农村外生金融组织及合作指导机关的职责

1936年之前银行与合作指导机关之间的配合进行了多方尝试，有学者曾总结道：“银行对农村放款的对象，初为单位合作社，渐改为联合社。银行与指导机关搭配放款，而后变为银行与银行搭配放款，继由银行委托指导机关经手放款，而变为与合作社直接放款，但仍受指导机关之监督。”^[112]经历了一段时期的尝试，近代人士认为银行和合作指导者应各司其职。笼统地说，银行负责合作的业务监督，而行政机关承担合作的行政监督和促进指导工作。良能和邹枋两位学者对此问题进行了较为详尽的阐述。

良能认为农民银行和合作指导员关系密切，若两者不能有效沟通，则不仅会使银行贷款受到损失，还会使合作组织遭遇失败：“现在的合作组织的健全与否，多是得利于与不得利于合作指导员（将来的发展当然不是这样的）。欲使合作指导员一方面是作了农村合作社的顾问，同时也无形担任了农民银行方面的顾问了。闻从前农民银行和合作指导员不发生关系的，于是其投的资金，好的固然是好，坏的就坏的不堪，坏到没有办法的时候，于是农民银行就会不顾一切的，干涉到合作行政的组织方面来，于是，非法改组，有合作社之名无合作社之实，理事监事由银行包办了，凡此种种，这不但完全失去合作的意义，甚且不但不能救济农村，而且更加剥削农民，使农民多吃些苦了。”他进一步指出合作指导员、农民银行及合作社的关系存在三点问题：“一是权限问题。农民银行投资于合作社，他就有监督资金利用的权利；至若合作行政的组织，则农民银行，殊不可以过问的。在另一方面，合作指导员只负有指导或辅导之责，而其组织，仍需由合作社社员自行保持其职责和履行其义务的。因此在这种场合之下，为要开发合作的高尚精神，在此种蓬勃时期，更须划分其权限，以免越俎代庖。二是责任问题。现在农民银行对投资某社，他们为得经济的分配适当，于是有派遣会计人员在各该社担任经济的全部责任，这点还有一个很大的方便，就是不但管理经济而已，同时还负有经济生活指导的责任。合作指导员此所赋予的责任，是立于督励的地位，以指导合作行政组织趋于完善而建全。三是权限和责任互生共同关系的问题，即合作指导员对于合作社行政组织，会计人员对于所投资本的适当之分配。农民银行对于合作社的投资，应该先有一个详细的计划，在此种场合，合作指导员需要跟农民银行合作，而农民银行也得与合作指导员连成一气，是有必要的。”^[113]

邹枋认为银行的权限在于对农村信用社的直接贷放权，此种权利合作指导员是不能干涉的。他说：“在有联合会之处，是联合会；没有联合会的，便是合作社。如此，则银行方面易于监督，账目的查核也较为方便。但各省中，多有指导机关，同时从事贷放的。银行交一笔款于指导机关，放给哪一个区域？哪几个合作社？做什么用途？都不知道，将来发生呆账的时候，连清理也无从着手。指导与贷放是划然的两种工作，现在一方面是贷放者也担任了指导工作，有时则指导者把持了贷放的工作。就银行说，指导权应让，而贷放权应争。银行不直接贷放，必至仅有放款，而没有农村，以后的农村放款便无从着手。同时，合作社方面，因银行不直接放款，必至社务日坏。”^[114]他指出金融机关是农村信贷的主体：“我国之合贷制度（笔者注：凡以合作社及互助社为对象之放款，皆可视为合贷），则以金融机关为主体，百分之八十以上资金，即由金融机关从事供给，合作促进机关次之，而纯粹合贷机关为最少。”他由此认为，合作指导者是不能随意过问金融机关的资金贷放业务的：“正常之合贷制度，应仅有纯粹合贷机关之放款，其资力足供各社之需要，而金融机关则参加纯粹合贷机关之放款，促进机关应与合贷机关取得充分联络，并从旁监督，但其本身却无贷放款项之必要，且亦不应过问其业务以致系统紊乱。”^[115]

2）农村外生金融组织与合作指导机关的配合

合作监督与合作指导是培育农村内生金融的两股重要力量，农村外生金融组织与合作指导机关应如何配合，是不少学者研究的主题。邹枋认为金融机关应与合作指导机关密切联络，主动配合合作指导机关。银行的监督工作不应妨碍、干扰合作指导工作。他说：“合作社在法律上经登记，金融机关不得另定承认制度，以损坏已登记合作社之法律地位。金融机关除放款外，从事查账，自属可能，促进工作，经主管机关同意后，始得参加。有联合社之处，如其职能健全，贷款应由联合社转放，以促成合作事业之联合组织。”他还指出，在查账的时候，“金融机关调查人员，不得干涉合作社之内部工作，与促进机关作充分之联络，合作社有不妥之处，应即提请促进机关注意，但不得任意指摘指导人员之不当及发表有违合作之言论。”^[116]王士勉甚至认为银行应承担部分指导费用，尽量支持合作指导工作，他说：“借款的合作社之管理，由指导机关负责，勿劳银行越俎代庖。合作社管理费用，银行应捐一部分，一方面可以促进合作事业之发展扩大其投资之范围，另一方面可以增加贷款之安全性。”^[117]朱其傅则认为银行应和合作指导员相互配合，共同改进旧社、培育新社，他说：“现欲着手改进，对于旧社，拟藉放款限制手段，甄别整理，凡情形腐败，农行减少贷款，或简直不放。同时积极政策，应由联合会派员指导，淘汰害群之马，使其份子整齐，而纳于正规。对于新社申请认可，未待成立，必经相当犹豫期间，以严密审查，试观成绩，再定准否。既成立矣，社内之监查会必处超然地位，不循情不济私。”^[118]

近代认为，银行对于合作指导工作，不胜其职，既不经济，也不能收到培养内生性金融组织的理想效果。应该由专门的机关从事指导工作，银行仅负责贷放监督工作。但是，只有在银行与指导机关权责明确、各司其职的条件下，银行才能有效地配合指导工作，不会做出非法“干涉合作行政的组织方面”的事情来。

从实际的情形来看，银行与合作指导机关之间的配合并不令人满意。与政府有过合作经历的江苏省农民银行，就曾苦于通过政府机关的农事借款不能按期收回，遂放弃了与政府机关的合作。“江苏省农民银行，对省县政府机关，亦行放款，省机关如前事业厅江北之贷种，改良农具，保护耕牛，及省政府之灾区善后等等；县机关如各农场之事业扩充费，品种改良等等。此等借款，虽亦多用于农事方面，然以公款支绌，每不能如期偿还，廿一年春，监理委员会决议，嗣后对政府借款，一概谢绝，俾所有资金，得以专用于农村方面。”^[119]1936年11月，江苏省建设厅致函江苏省农民银行，认为该行“各县分支行主持人员与（各县的）合作指导员过去对于合作事业之策进上尚欠密切之联系”，以致该行“放款失所依据，积欠未收款项为数颇巨”，而在各县的合作事业方面“则资金缺乏充分调剂，业务难期发展”，因此希望改进双方的合作，并拟具“江苏省建设厅、江苏省农民银行调整合作社放款办法”一种，征求江苏省农民银行的意见。这项文件得到后者的同意^[120]。此项办法共16条，其核心内容是凡经建设厅考绩在甲等的合作社，江苏省农行可发放低息贷款，可以发放不需要抵押品的信用放款，而经建设厅考绩列在乙等以下的合作社，非经各县合作指导员的介绍，农行不直接予以放款。合作指导员介绍农行放款，应对放款的用途和安全负责，并由建设厅列入合作指导员的考绩内容^[121]。