近代学者注意到，商业银行的农贷“仍应用以往商业放款之方式”[32]，“其最要点，即在如何可以谋投资安全之保障。所谓安全保障，即资金流入农村后，农村能绝对维持信用，能安稳运用，使投资者或热心农村事业者不致视为畏途。”[33]而从“放款之风险性”来看，主要包括为三种成分：借款人还款之志向、还款之能力、担保品之性质。“在各种风险元素中，就还款之志向而论，则农业放款显然占优越之地位。吾国农人禀质纯朴，天性忠实，不特无立意诈骗之事，即遇农况不佳时，亦必尽力设法清偿欠款，极少赖债私逃等事发生。此就还款之能力而论，则农业金融之风险性，有高于其他金融之势。在正常状况下，农业经营之收益，本属甚为微薄，若遇天时不正而发生灾欠，则还款能力即行减低。如或幸遇丰年，则因农产品之需要缺乏弹性，故价格狂跌，总收益反行低落，而影响其还款能力。且农民在平常年既少积蓄，故每遇灾荒或价跌，农人常要求延期还款，此即由于还款能力丧失所致。至于从担保品之性质观察，则因农业金融视借款用途期限差异，而有种种不同之担保品，故各种农业贷款之风险性亦不一律，其中以耕地为抵押之放款，其可靠性固属甚高，惟以农产品或农具等动产为担保品之放款，则不免感受相当大之风险。”[34]
在当时农村经济凋敝的情形下，“农产的经营完全是一种赔本的生意，农家不但无余利可餍银行家的荷包，而且连贷本都有丧失的危险”[35]。因此，在以自身盈余为信贷来源的条件下，为减小贷款风险，商业银行与农民银行的农贷行为都表现出了商业性的特质。银行出于本钱的安全和避免亏蚀，对合作社投入资金的数量是极为有限的，结果使社员得到的每笔贷款大都在20元以下，最多时平均也不超过29元，这样小的数额再加上还款期限短，多为8个月以下[36]，难免影响了合作社及农业的改良。银行农贷行为的商业性特质具体表现为以下几点：
1）贷款数额小
“据上海银行发表之报告，一般农民，不论其以任何方式取得之资金，每人平均不过20元。”“中国农民之收支，大都不能相抵，此区区20元之数，大约仅能供消费之用，以补收入之不足，焉能再用增加生产。”[37]
2）贷款期限短
“银行的存款大部分为活期及短期定期存款，银行假如以之投资农业，则对于银行本身的安全上发生极大的危险，所以一般银行对于农业的投资，充其量仅能做到暂时的融通。能做到中期农业放款，就已经溢出银行业务范围以外。”[38]
3）偏重抵押贷款
张振尧认为：“中国农村的情形，向缺乏有系统的调查和研究，而且在中国的农业放款，对于新式金融机关的银行，尚属创举，所以他们不得不极端的审慎。因是他们的放款，是偏于大量农业生产品的运销，因为这种放款，一方面有实物为抵押，不致落空，他方面又属短期性质，颇合于商业银行的投资。”[39]马寅初指出：“于一般农民。况田地为呆滞之物，一旦放款无着，便不易脱手，尤为银行所大忌。故最好能以农产品为担保。如此银行必须广设仓库于乡间。”[40]王维骃也认为举办农产押款是保证贷款安全的方式之一：“吾人目光，似应注意于内地之产米区域，尤其于乡村方面，须设立农业仓库。此项押款，既有农产品作抵，可谓毫无危险，在农民得此押款，无庸将米粮低价出售，可免种种损失。”[41]
4）偏好优势地区(www.daowen.com)
“凡是合作社组织较完备，交通较便利的地方，各方皆进行放款。可见，金融机关大都集中于已有基础的区域，或从事已开辟之区，而不愿担任新的发展，或稍微有些冒险的区域。”[42]而农民银行的农贷行为也未能体现服务农民的宗旨。朱其傅指出：“农村信用合作社，因愚农缺乏组织能力，或竟不明合作为何事，遂常为土劣所利用。”“职是农民银行贷与款项，审查不得不严，抵押品不得不重，利率必须略高，时期必须稍短，而尚不免有愆期倒账情事，使其资金之周转失灵，渐改投而之商。于是若干号称农工农民之银行，徒沐虚名，实际不合。而合作社向外借款之困难，亦颇足示本身信用之薄弱。”[43]据当时的调查，合作社向外借款困难的原因之中，“无抵押品及保证困难居百分之十一。”[44]
在信息不完备、存在各种不确定性、农民还款能力弱并无力提供足够抵押品的条件下，农村外生金融组织自然对贷款数额、贷款期限、抵押担保等债务合同要素采取保守态度，选择风险回避型的农贷行为。
2．农民银行农贷业务的改进建议
农民银行属于政策性金融，其资金来源带有公共属性，其贷款行为也有其特点。但现实之中，农民银行的业务行也表现出商业性，和商业银行并无区别。方显廷就曾指出农行资金管理的纰漏所在，他说：“至各县农民银行或农民贷款所，当其基金未筹足之前，其已筹得之款，须交基金保管会保管，而此项保管之基金被县长提出移作他用者，视为常例。农民银行之资金或放款之基金，系由公家筹来，故办理放款事业者，率多不负责任，疏忽溺职，此又一大缺点也。省立或县立农民银行为中国信用合作社之中央放款机关。”[45]不少学者对农民银行寄予厚望，他们站在培育合作的社会立场上指出了农民银行农贷业务应行改进之处。
首先，在资金贷放方面，邹枋认为实物放款更能便利合作社：“就银行方面，现金放款较实物放款为便利，但是就合作社说，能有实物放款，便使他们减去一层剥削。在办理实物放款之初，不妨范围稍狭，或先从一二种实物着手，则合作社必收益较深。特别在偏僻的乡村中，需要实物的贷放更切。银行从事现金放款，在其本身无汇兑之处，往往费用很大，这些也间接或直接影响于合作社方面。如能把这些费用移过来从事实物的运送，则其所得的利益，可说是双重的了。”[46]
其次，在抵押担保方面，当时的学者认为这一举措乏善可陈，既对服务农民与推广信用合作社无益，也对银行资产的安全性不利。
萧贤芳认为：“短期放款，为体恤农民的遭遇和困难起见，实不应令其以相依为命的实物作担保，加深农民的创痛，又为着要救济农村，发展农业，改良社会，并消除高利贷的恶习起见，农民银行实应负起推行信用金融的责任。”[47]张一凡指出：“观江苏省农民银行过去的放款，因为要保障其资金的收回，所以借贷者的资格既严，放款的手续又太繁重。第一他是需要有抵押品者才得借款。第二要是没有抵押品的，需要有保人；而保人又非银行所认可者不可。”1933年12月18日，江苏省农民银行各分行经理在苏开会，会议决定放款的方式，内容如下：“①整理各种合作社。②省县机关放款应一律停止。③限制个人及乡镇代表借款。④组织借联会。”“在放款方式中，表面似乎很通得过。但借款人之保证条件仍未放弃。此在银行资本原所必要，但在借款者的能力上总是困难。所以结果，总免不了假手于较自足之自耕农、乡长镇长之手，而转借于农民。在其借据上虽标明利息计算方法，但农民大都文盲，就是识字，人家肯借他，已是感激不下，那会因去反对其从中重利中饱呢？” [48]邹枋详细阐述了农民银行不应从事信用合作社的地契抵押放款的原因：“各银行从事地契抵押放贷，表面上看来，似乎增加了放款的安全，其实则适得其反。合作社所缴存银行的地契，不是社的，而是社员的。各地契中所载的土地面积不同，绝不能与社员所缴社股的数额成比例，结果是以几个较富的社员所有较大面积土地的地契拿来作抵。遂使社员中怀存着一种观念：假使不能归还借款，所没籍的不是我自己的田，而是别人的田。或者故意迟延着，借款而不还。银行方面虽求放款的安全，而结果是反不安全。即使全社社员都有地契存在银行里，似乎责任的负担也很公允，但如此，没有土地而信用好的佃农或雇农，是永久地没有机会加入为合作社社员了。就观察所及，许多较富的社员，在合作社的无限责任下，不愿使别人知道其富有，所以不肯多出社股，如果举行地契抵押，使较富社员的土地，更有备抵的希望。以前是不愿多出社股，现在则简直不愿入社了。有田稍多的不愿入社，无田的农民不能入社，试问这还是合作组织的本意吗？就银行本身说，在地契抵押中所得到的安全，实在也是不能兑现的。假定合作社无法偿还借款，银行对其手边的地契，若将土地出售，试问有没有这样大而多的购买主。即有之，能不能价格上不受影响，可以抵补银行的损失。银行若不出售，自己来经营，事实上也决然不可能。这样，其安全何在？还有从事地契抵押的一种坏处是根本失却了合作。合作社的基础是建筑在信用上。合作社方面想因为我们有地契抵押，所以银行肯放款给我们。大家离开了合作，大家离开最可贵的信用，该是怎样的危险！银行方面认为合作社的组织不健全，信用不足，便索性说：‘健全你们的组织，训练你们的社员，我们再放款给你。’这样才是放款的正轨。”[49]英国学者甘布尔认为地契担保贷款未必对银行有利：“有许多银行，须将社员地契交与银行或存于合作社为抵押，而后放款，此实为合作社的罪恶。合理的办法是应以人格信用为担保。如需要地契为担保，则可使保证人减少责任心，因保证人存有在不能还债时银行可拍卖土地的观念了，实际上，地契担保放款者，皆不可靠，如社员不能偿还借款时，合作社须将所押土地拍卖，但是未必有人承卖。”[50]
最后，在贷款期限方面，不少学者都建议农民银行延长贷款期限，采取中长期贷款。萧贤芳指出：“在中央农业银行尚未创办以前，为适应中国今日特殊经济环境的需要起见，农民银行应即图谋扩充资本与营业范围，不妨变通办法，采行十年以上的长期放款的金融，以救济今日衰落残废的农村经济，并谋解决今日主要的土地问题，俾达到总理所主张耕者有其田的目的。短期放款中的转期办法，不必多此一举，又因短期放款加上数次转期的期限，事实上与中期放款的期限，相差不远，倒不如自始就给与中期放款，较为直接便利，并可使得农民有安心经营的资金，使其生活有向上发展的机会。”[51]每忠认为：“农村放款之期间，必使与资金再生之期间相一致。资金再生仅需短期之场合，则供给短期放款，需要中期者，则行中期放款，非长期分期摊还不可者，则必以长期贷与，于每年之收益分摊还之。”[52]
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