1937年后的农村金融政策，在一定程度上增加了对农村的转移收入，为支持抗日战争做出了贡献，但政策的施行是通过控制农村外、内生金融组织实现的。

1．控制农村外、内生金融组织的出发点

南京国民政府控制以都市银行为主的农村外生金融和以农村信用社为主的农村内生金融，出发点就在于统制农村金融。盛行一时的统制思潮对政府的统制意向产生了推波助澜的作用。统制经济思潮被认为是“晚近我国经济思潮之与目前战时经济有关者”^[57]。不少学者都对统制经济寄予希望。如穆藕初所说：“统制之谓，非惟就私人之意见，任意予以管理与支配，乃为一种至公至正、有组织、有计划之合理的控制与指挥。其目的在于改进经济组织并以改善国计民生。”“今日我国实已处于最艰难之时期。若此时我国而尚不准备实施统制经济，亦有计划执行之行动，打破当前经济之紊乱状态，则长期以往，国脉民生断难延续。”^[58]余捷琼指出，战后资金统制的必要性在于为适应战后国际统制经济的环境，配合国内经济建设的特殊需要^[59]。

农村金融无疑是统制经济的重要内容，不少学者都认同这一点。邹枋认为：“复兴我国农村，其办理也，须具此三原则：即集中事权、各方协作及尽去剥削是也。然目前我国之经济组织，殊不足以应其功能，故于统制经济制度，不得不有所冀希矣。统制经济之原则，在集中力量，作整个的有计划的经济控制。其与中国复兴农村所需之集中事权、各方协作及尽去剥削诸点，大都尚多吻合。”^[60]罗敦伟认为，复兴农村的唯一路线是统制经济，救济农村的衰颓也只有“农村经济的统制”。他认为金融统制的内容是：①农村借贷之整理，包括高利贷之打倒，银行资本流入农村之统制；②放款的统制，不外是树立一个活动农村金融的总枢纽^[61]。

“农村金融之统制”有赖于组织的保障，苏肃奇就认为“农村金融之统制”即为“设立农民银行，以调剂农民经济生活，高利贷或可去除，并设立信用合作社，使农民有自身之互助团体，以互通借贷、流通资本、储蓄资金，于是枯竭之农民，可得最低利率之资本，从事经营田场，则农民之经营力，可以加强。”^[62]都市银行和农村信用社是统制农村金融的重要手段。具体来说：

第一，控制都市银行有利于国家控制资金流向。余捷琼指出：“我们应推行银行组织的合理化标准化。所谓合理化，就是指银行构造的配合应适合国家经济发展的需要；而主要的就是应对银行的性质和业务方针，以全国为一单位，加以整理。所谓标准化，就是指导每一家银行的组织和业务，应合乎所定的标准，其工作注重在对每个银行的考察。”“使银行组织合理化标准化，目的在造成一种环境以适于资金统制的推行。”^[63]而“政府不能长于普通预算中拨出兴办产业所需的资金，亦不能事事仰赖私人银行借款而后兴办。产业资金供应调度之关键，在于国家产业银行。”他进一步建议道：“国家产业银行既居特殊之地位，负特殊之使命，即不能不使其对于全国之生产资金，有相当程度之控制权。根据此点，本人认为普通银行所收之定期存款、储蓄存款及保险年金等，应规定其应以百分之若干，保存于国家实业银行。关于银行资金从事活动之管理，政府每年应将国家经济计划，送交各银行，说明在某一方面或某一地区之投资，有特殊之需要，对于某行业或某一地区部门，则不应作过度之投资活动。此种上下沟通工作，有时甚有价值。”^[64]银行国有化的观点在当时极具影响力，刘泽霖谈论了银行国有的理论依据：①我国银行国有理论已逐渐长成。近今生产萎缩，物价狂涨更使舆论界对银行的态度，实转强硬化。②我国银行先天不足、后天失调且已中了很深的毒，素难望其自动改善。③目前系银行国有的良好时机，政府应把握这经济命脉事业。④我国银行国有的先决条件，则必须有好人、好事、好组织，至特别的条件，则为：废除不平等条约，限制外商银行之活动，制定新银行法，实行财政与银行的分野，国家赋予银行更多职能以及切合我国国情。^[65]由南京政府的一系列政策法规也可以看出，农贷政策的主要执行机关即为中央信托局、中国银行、交通银行、农民银行等国家银行。

第二，控制以农村信用社为主的合作组织便于国家统制经济。王志莘谈到：“政府如为完成其某项目的计，遂以合作组织为其方法者，是即合作政策，而非合作运动。是以国家之对于合作事业，如认为社会运动而任其自然之发展，则加以维护，不是摧残可也。如认为政策，而有特定之目的，将藉之以完成者，则非有精密之计划与夫强力之推动不为功。我国合作事业，犹在胚胎时期，其所以迟迟不进者，要由于民智之幼稚，组织能力之薄弱，如欲由合作运动方式俟其自由发展，则以我国日下社会经济情形之急迫，殊有缓不济急之憾，倘能由合作者援用政治力量以图促进，冀以政府一贯的经济政策之下，加以推动，则既不背夫合作之原理，复切合乎目下之国情。”^[66]罗敦伟指出：“合作社的组织，不用说可以把下层散漫无以复加的经济机构，使它组织化起来，而且能够加强社会经济各部门的有机程度。对于实行统制经济，可以说是最有力的帮助。假定有人说，合作运动是实施统制经济的基本工作之一，我想，是没有人敢去否认的。”^[67]李协谦指出：“新县制各级合作社组织大纲，分合作社为保合作社，乡（镇）合作社及县合作社联合社三级，业务以兼营为原则。合作社的组织，本来是经济团体，这样一来，差不多包括了整个人类经济行为，如果普遍推进，就易统制经济了。”^[68]这些观点都反映了南京政府视银行与合作组织为政策工具的政策意图。

2．控制农村外、内生金融组织的必要性

1937年后的信用分配与储蓄动员政策体现了对农村金融的全面管制。以笔者之见，这类控制政策得以产生和推行的必要性为：一是商业银行以追逐利润为目标，其所经营的农村贷款并不能很好地满足农村、农民的需求，一遇抗战爆发便大量停顿，南京政府有介入农村金融市场的必要；二是南京政府的控制力增强，有控制农村金融市场的可能。

首先，政府有介入农村金融市场的必要。1937年以前“农贷实际上是由商业银行控制的”。“中国银行在1934年一年中，农业贷款就达8 000余万元。上海、金城、大陆等行都达百万元左右。上海商业储蓄银行1933年农贷总额为102万元，1934年为440万元。放款范围也由开始的江苏、湖南、河南三省，扩大到10省。中华农业合作贷款银团第一期放款即达300万元。由此可知，作农村贷款业务的，商业银行要占70%～80%。”^[69]但1937年后，“商业银行之农村放款，完全停顿。省地方银行及县乡银行办理农贷为数极微”^[70]。

1937年抗战爆发致使商业银行本已较高的农贷成本进一步提高，以自身利益为本位的商业银行，难以兼顾社会利益，因而逐渐退出农村金融领域。李协谦指出：“自二十六年七七事变全面抗战发动后，战区日渐蔓延，各地农贷事业，无不遭受打击，陷于停顿滞，而其实力较薄弱之商业银行，多不愿持续农贷业务。”^[71]姚公振指出，抗战前，“因为各金融机关的经营农贷，大多基于营利的企业，农业金融的诸种措置，多为资金安全着想，而鲜顾及农民的产业与生活，因之形成金融自金融，农业自农业的现象，其效益自是微乎其微！”“正因为农贷被金融界视为营利的活动，于是在抗战以后，商业银行因鉴于农贷已无利可图，乃首先停止农贷，集中力量经营商业贷款。”^[72]商业银行的合作社贷款只是起“倡导”之责，乡村放款非其主责。如上海银行在其1936年营业报告中称：“本行以商业银行地位，辅助农村经济，本处于提倡地位……将办理已有实效之农村贷款，转移于其他机关，故贷款总额，反有减少之势”；至1937年该行对农贷业务“已不感兴趣，逐步加以收缩”。抗战爆发后沦陷区内农村秩序混乱，其“农贷业务已属无法经营”而停办^[73]。

商业银行逐步停办农贷业务，使本已窘迫的农村经济更趋衰败。此时，政府有介入农村金融市场的理由。斯蒂格利茨的“不完全竞争市场论”的主旨即如果完全依靠市场机制，无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。当时也有学者看到了这一点，认为站在纯社会立场的政府有责任对农村经济施以援手。如武育宣所说：“现在中国农村里面需要大量的资金，这确是实在的事实，不过前面已经说过了，要是商资流入农村，结果将只是害多而利少。农业问题的困难和复杂，不是希望银行业对农村投资的期限要长，利率要低所能解决得了的。站在纯社会的立场上来说，要救济目前中国农业的恐慌，应由国家政府负其全责，农村里需要资金，也应由政府去设法调剂，政府可尽量吸收银行业过剩的资金再将其转贷于一般农民，贷款的目标，则应侧重于大部分以体力从事农业生产的小自耕农和佃农。”^[74](www.daowen.com)

其次，南京国民政府有控制农村金融市场的可能。1937年前，南京国民政府财政拮据，在资金方面不能不仰赖商业银行。许道夫曾指出：“自从政府一方面与金融界，在活动上成立一个密切联系的关系，另一方面认清了救济农村，不独是复兴工商业的基本工作；而且是金融出路的正当场所。金融家因为得到政府的支撑，减除了不安心的戒心，所以他们很踊跃地向这方面发展，以解决他们本身的困难。”^[75]但在1937年之后，南京国民政府的经济控制能力大为增强，成为农贷资金的主要提供者。中国银行、交通银行在1935年后都被改组为实际上的国有银行。如中国银行，虽官、商资本各半，但实权已转到了国民政府手中，与国家政权密切结合。^[76]政府垄断了货币发行，逐步建立“四行二局一库”的国家金融体系，使得“中农、中国、交通三行逐渐扩大农贷”^[77]。

1937年抗战爆发后，商业银行的农贷业务全面停顿，政府逐步占据农村金融的主导地位。乔启明谈到：“政府于民国二十四年改组四省农民银行为中国农民银行，并于二十五年成立农本局，以期集中统筹全国农业金融之业务，并设立合作金库，以为基层之机构，至此我国农业金融，乃渐于正轨。”^[78]中国农民银行创始于1933年4月1日，原名豫鄂皖赣四省农民银行。鉴于业务范围扩大至四省以外，于1935年4月1日更名为中国农民银行。“战后，江苏农民银行无法活动，浙江各县之县农民银行，在战区内已停止活动，商业银行的农贷活动已全面停止，就现状而言，除中国农民银行仍在西南各省，从事与农业金融活动外，其他各农业金融机关，可谓已全因战事而停止活动。”^[79]1936年，国民政府又鉴于一般农业金融机关及商业银行办理农贷之缺点，另行设立农本局为强有力的中央农业金融机关。1934年翻译出版的《农业信用概论》一书的译者序曾指出：“各商行不论为自身计，还是大局计，都转向农村借款，但各行各行其是，行动涣散，注力短期，违背农信原则。事业部有鉴于此，有设有农本局之议。”此议得到“金融界之一致赞助”。时人对此的认识是：“在政府当局的心目中，这个农本局是统一农业贷款的机构，今后国内农贷的事务将由该局作整个的计划来办理”，“银行界在整个组织中只处为客的地位，只是一个融通资金的户头……所以从银行界与政府的关系来说，与其说是合伙的伙伴（partner），无宁说是农本局的投资者（investor）；从农本局的性质说，与其说是‘公私合作中心组合’，无宁干脆说是‘公营的企业’”^[80]。1942年8月，国家银行实行“专业化”，中国农民银行成为专业农业金融机关。四联总处也决议将中国、交通两银行及中央信托局所有农贷业务收缩并移交中农行办理。“合作放款乃集中由中国农民银行办理”^[81]。“自此，中国农民银行在法律及事实上已演成兼管长中短期农营之惟一中央农业银行，其业务为全国为范围，以全国农民为对象，所负使命之重大，百倍于往昔也。”^[82]对于中国农民银行的功用，时人寄予厚望。徐继庄就指出：“中农行之创立，原以调剂全国农业金融为本旨。”农行应努力的方向是：“分期完成全国农业金融网，以达成每行政督察区有一分行，每县有一支行为目标；此外，并积极辅导下层合作金融机构之建立，以完成每保有一合作社，每镇有一联合社，每乡有一合库为鹄的。”^[83]中国农民银行的设立，大大加强了南京国民政府对农村金融的控制力。

事实上，政府对农村金融的控制力已达到合作社一级。1939年，为了尽量延缓恶性通货膨胀的出现，国民政府采取收缩通货的措施，以公债和税收各担收缩总额的三分之一，余下的三分之一决定按年发行“节约建国储蓄券”来解决。储蓄券的面额分为一元、五元、十元三种，期限最短的一年，最长的十年，到期还本付息。后来还发行一种“美金节约储蓄券”。到1941年，通过这种储蓄券的发行，回收的通货达到当年收缩通货总额的三分之一，对稳定国民政府财政金融起了一定作用。^[84]但是，政府却强迫合作者购买储蓄券。当时有人抱怨道：“储蓄券是政府推行的节约建国储蓄，本来我们每个人都应该踊跃的购买，但我们合作社的资金有限，所有的股金、公积金、公益金都完全给强迫购买储券去了，而所借得的钱又是这样微少，合作社所得的利息更有限了，我们社内的资金更感枯竭了，哪里还谈得上资金走向自立呢？”^[85]从中不难窥探到南京国民政府强势的控制力。

3．信用分配与储蓄动员政策控制农村外、内生金融的效果

“财政问题与金融问题，彼此有极密切之关系，往往政府于财政方面，采取某种之设施，辄能影响金融，而金融方面之某种政策，又可影响财政，如一国预算之不平衡，则易致通货流行量增加，而影响物价，然此又或可增加国家之收入；反之，若于金融方面，可融通缓急，则财政上之需要，可望减轻而为之满足，而免去国家之困难。”^[86]近代学者这样看待财政与金融的关系，南京国民政府正是以金融填补财政空缺，执行财政职能的。但金融财政化势必造成稀缺资源的低效配置和金融机构的低效运行。

首先，在资源配置方面，国家银行效率低下，农村信用社扶助贫农的效果也并不理想。一方面，自1942年银行业务专业化后，国家银行的农贷效率不如人意。各行局在农业合作贷款方面则“方针过于消极”，“特别注重放款安全”，结果在放款方面大量呈现出的是“数控之务求其小，期限之务求其短，保障之务求其却是，社员之务求其富有”的现象，对于合作事业的实际需要不能完全顾到^[87]。而专门进行农贷的专业银行——中国农民银行，在实际上却“早已变质异辙”，背离了成立时的“发展农业金融，复兴农村”之初旨，“贷放大宗商业款项”、“运盐、售油、囤糖”，“日趋商业化”。有人就曾指出说：自银行实施专业化以来，中国农民银行“普通贷款有增无减。近更变本加厉，计已由总行核定之贴现额达125 150万元，买汇额8亿元，分支行自做者尚不在内。以农业金融机构，对商业放款如此之巨，诚属骇人”^[88]。另一方面，农村信用社多为豪强地主把持，为贫农提供低利资金的政策目标难以实现：“合作社的组织，因为政府操之过切，合作社的十分之七八，被操送于旧剥削阶级者的手里，真正的贫农，结果尚徘徊在合作社大门之外。”^[89]

其次，在农村外生金融机构方面，南京国民政府1937年后颁布的信贷控制政策，强制银行对风险大、收益低的农村投资，必然降低银行资产的流动性和收益率，无异于对银行实行了隐蔽性征税；南京政府以货币发行支持农村信贷，使得农村地区从其他地区获得了资源，无异于对其他地区征收了通货膨胀性税。因此，1937年后的农村金融政策使本不具农贷经营优势的商业银行更加难以为继，完全退出了农贷领域。但政策性的农民银行因承担了较多的财政职能，也不能有效地动员储蓄和配置资金。骆耕漠曾指出：“江苏省农民银行在章程上规定为农民求幸福，放款以农民所组织的合作社为限；但是放款之轨外发展，依然是无法掩饰。据该行1922年统计，省机关和县机关的移用挪借，共计亦占全放款额的23．65%。这种借款在移借的时候，或者也部分的声言与乡村建设有关，但其实际没有不适用于填补省县财库的亏缺，所以往往不能按期归还清。”^[90]

再次，在农村内生金融方面，南京政府将合作看作政策工具，以合作“奠立县政建设之基础”^[91]的政策意向，使农村信用社的发展在抗战后更加偏离内生金融建设的理想目标，“无论合作金库或任何种合作社，均尚不能离银行借款而自存”^[92]。近代学者认为这主要表现在：第一、是合借组织，每一个信用合作社的组织和存在，都是建立在“借钱”这个概念上面。首先合作指导员在宣传和组社的时候，往往以“组织合作社可以大家借钱”的宣传，作为推动的手段；同时在合作社社员方面，加入信用合作社，也只有一个单纯的动机——可以得到低利的贷款。第二、是承转机关：目前各地的信社，无异是农贷机关的转贷所，它的机能只是在介绍农贷机关的投资而已。第三、是农贷机关的寄生体。也正因为信社社员对信社认识的错误和信社本身自有资金的缺乏，遂使信社失却了自主作用，而变成了农贷机关的附庸；农贷机关可以发展其业务，同样，农贷机关也可以左右其业务，其结果，一旦农贷机关停止资金的支持，则信社业务立时就会趋于停顿，无法活动。明白点说，就是离开了农贷机关就不能存在。^[93]

在抗日战争的特殊时期，以政府代替市场机制进行资金配置与储蓄动员，也许是合理的，但这不是经济的常态，必然使金融组织沦为政府的工具，资产从盈余单位转向赤字单位的交易成本大为增加，全社会的福利造成损失。政府对金融资源的配置在实际操作上难以做到客观有效。政府“不但要明了各银行的信用能力，限制其所能取得和使用的信用数额，且应明了其每一笔资金用出的性质、地点、期限、利得和效果如何。我们且应判断此种用途，是否适当，从而为可否或应增应减之裁决。”^[94]但这在事实上是难以做到的。“只能够就大体上的需要情形，缓急程度，约略加以决定。……我们事实上不能对每一家银行都派遣监督人员，亦不能够使任何一笔资金交易都送呈核准后再行。”^[95]有学者就指出：“自二十八年九月四联总处改组后，四行贷放，均系联合摊做，由四联总处之各种委员会设计办理，逐案审核分摊承做。此种信用分配，多根据申请人之计划书，加以审核，故仅系局部的个别的性质，或有因人事关系与政治原因而分配信用，则更难客观。”^[96]“加之一般农业金融机关，只知举办农贷，不知合理的调节农业资金，培植农业信用，以致大量的农村贷款，多未能投向农业生产，而用于消费者多。”^[97]而移用挪借、疏忽溺职、贪污腐败等违规行为更在所难免。

有鉴于此，近代有识之士指出，管制经济不可过分，经济管制有其适用的条件。《银行周报》社论曾指出：“我国自抗战以来，对于经济的管制工作，也是逐步加强了的，尤以自此次改革币制以后，管制的色彩格外浓厚。”“我们分析各国管制经济较能收效者，大体上有几项因素：①良好的行政效率。②高度集中的经济机构。③社会上有良好守法与爱法的风气。在这种国家遇到了艰难的时候才能实施全盘的经济管制。”该文据此指出我国客观上没有实施管制经济的条件：“恐怕用不着多说，广大的农村且不会谈它，就是少数都市的工业发展，也幼稚得可怜。过去玩过管制经济的人都有一种共同的苦闷，就是尽管办法都是集欧美之大成，但是一实施起来就走了样。当时大家总是责备行政效率不够，这诚有一部分道理，但却非全盘的事实。……这就忽略了我们没有英美那种客观的条件，也就是农工商业都不够制度化与现代化。没有这种条件而来实施管制经济，自然不免有‘无从措手’的烦恼。”该社论进一步提出：“管制经济应有它的范畴，而不能寄予无限的希望。”管制的原则应有如下几点：在中国不能抱管制可以无限度实施的观念；管制经济应该使用到适当的环境中；在我国经济发展尚未制度化与现代化以前，过分使用管制，有促使经济组织更退步更散漫的危险；管制本身是‘空’的，农工商业的健全机构才是‘实’的，破坏或妨碍健全机构的存在与成长就无疑断了管制经济的前途。”^[98]