1．信用分配政策的产生

当时的学者认为，近代中国的资金统制有其特殊任务，即“在乎调整长短期资金的供需，特别是引导战后必然存在而带高度投机性的短期游资，转化为长期性的生产资金；在乎调拨各个经济部门中的资金分配；在乎使资金在各个经济地区中的活动，能够均匀分布；且使资金的生产效能，能因配置适当而达到它的最高度。且这种目的的资金统制，当然与一般仅以商业信用之伸缩为对象者不同。”因此，资金统制的方式也有其特殊性，信用配置管理相对金融市场调控显得更为重要，“中央银行的操纵利率和从事于公开市场活动，可构成我们控制系统的一部分；但我们的问题，如仅采用此种手段，仍尚嫌不够。”“单纯的利率操纵和市场活动，既不能实现统制资金活动的目的，我们不能不采取更进一步的办法。”这里的理由有三：①利率的操纵和公开市场的活动，其对象仅为一般信用的伸缩，特别是短期信用方面，而不能赖以调整长短期信用的供需，亦不能赖以调整资金在各个经济部门间、各个经济地区的分配；②在战后，物价汇价和利率，可能呈现反常的情形，即使一国中央银行在平素能有效地操纵利率和推行公开市场政策，亦往往失其效用；③就我们的特殊情形说，中央银行欲利用利率政策以控制金融市场，不问在技术经验上，传统习惯上，客观条件上，威望地位上，都未曾成熟，是以我们在战后对此更不能期望过高，所以吾人主张战后应采用更直接的资金管理。^[20]具体到农村金融的层面，赵棣华认为货币膨胀与货币紧缩之类的“一般金融政策对于农业的效果，仅是间接的，具体而微的。”“一般金融政策的施行，其对于农业所生的关系，远不及其与工商各业之直接。农业经济的复兴，须得要采取直接行动，就是说，我们要直接对农业谋救济，对农民放出资本，直接设法提高农产品的价格，直接帮助农民增加生产，提高农民的生活程度。”^[21]

在统制金融的呼声下，1937年后颁布的一系列重要法令都与农村信用配置有关。1937年8月26日财政部颁布《中中交农四行内地联合贴现办法》，谋内地金融农矿工商各业资金之流通，“贴放之押品，有农产品一项。”^[22]规定农民可以用米、麦、杂粮、面粉、棉花、植物油等21种农副产品为抵押向银行贷款。^[23]当时有学者评论道：“这一项设施虽是一种农业短期金融，或称农业动产金融，对于整个的农业金融资金底融通，似乎是没有大裨益，可是内地农业金融本甚枯涩，加以在安定金融办法封锁资金之后，更见竭绌，为谋补助起见，所以有贴放办法底实行，这是战时农业金融设施底先声。”^[24]

1937年9月10日，“财政部令《各省市办理合作贷款要点》五条，信用放款照各银行现行之信用放款办法，扩张办理，明确了农村放款的种类。储押放款之放款额以物值百分之八十为准，运输放款应充分放款，设备放款额应以物值百分之八十为准。”^[25]“按这几项合作贷款大部是农业短期或中期贷款，是在战事初期加强农业金融的推动，以求生产的增加。”^[26]

1938年11月军事委员会颁布《战时合作农贷调整办法》四项，其要点为：所有金融机关在战前约定办理合作农贷之区域，应继续负责办理农贷，并照历年放款数额不得减少，或查度情形量予增加。如所办放款因兵灾蒙受损失，应由财政部及省政府妥定分别担保办法。因其增加粮食生产及调整战时农业之放款，另由农产调整委员会核定办理之^[27]。

1938年行政院颁布《扩大农村贷款办法》六项，规定“各金融机关原在各省办理之农贷，应比照历年贷出金额，在各该区域内扩充其放款数额。”^[28]

1938年4月29日财政部公布《改善地方金融机构办法纲要》十条，主要内容为“各银行领用中中交农四行之一元券及辅币，领券银行除原有业务外，应增加指定的各种业务。与农业金融有关的，有农业仓库之经营，农产品之储押，种子肥料耕牛农具之贷款，农田水利事业之贷款，农业票据之承受或贴现，完成合法手续及有继续收益之土地房屋抵押等。凡地方金融机关关于农业上之各种放款，得与中国农民银行与农本局合作，其单独放款之农业抵押品，亦得商向当地中国农民银行或农本局转抵押。”^[29]有学者认为：这项办法对于农业金融资金的融通有三个特点可以列举：第一，从农业金融的特质上论，最重要的一点是需低利，领券办法能够以低利融通农业资金。第二，从农业金融的种类而论，新增的六项业务中，虽有几项类似长期农业金融，实际上大约还是以中期的或短期的性质去经营，对于长期农业金融是没有建立。第三，从农业金融制度上论，……本纲要已赋予中国农民银行和农本局以中央农业银行的机能。^[30]还有学者议论道：纲要中“提倡各业之用意，或在增加生产，或在流通金融，或在调整价格，而于资金之流入农村尤三致意焉”；同时也在增厚各地金融机构的“资历”，使其向农业产业迈进，“以求往昔偏重都市金融之失。”^[31]

四联总处发布的《二十九年中央信托局中国交通农民三银行及农本局农贷办法纲要》对农贷业务的设计和监督、各行局的分工合作、贷款对象、贷款数额及方法、农贷种类以及农贷推进各方面的工作均作出了规定，被认为在之前“特定的中国战时农业金融诸设施中”，“为最完备，远非其他办法零碎。”^[32]《二十九年农贷办法纲要》关于贷款种类的规定主要有：农业生产贷款、农业供销贷款、农产储押贷款、农田水利贷款、农村运输工具贷款、佃农购置耕地贷款、农村副业贷款、农业推广贷款。除农村运输工具贷款和佃农购置耕地贷款两项为新创之贷款外，其余六项，有短期中期信用^[33]。(www.daowen.com)

1940年1月20日出台的《县银行法》鼓励县银行经营农村合作贷款，“冀以奠定全国金融网之基层细胞。”^[34]当时有学者评论道：“县银行是官商合资的营利组织，其资本额甚小，但其可能经营的业务却非常庞大：包括存、汇、放、农、林、商、工、矿等业。……商业金融机构及私人银行，受政府的奖励与监督，来经营农业、合作贷款的，颇不乏先例。县银行——官商合资的金融机关，来经营农村合作贷款，在理论上不可厚非。”^[35]

1940年8月颁布的《非常时期管理银行暂行办法》规定：“银行经收存款，除储蓄存款应照储蓄银行法办理外，其普通存款，应以所收存款总额20%为准本金，转存当地中中交农四行任何一行，并由收存银行给以适当利息。”“银行运用存款，以投资生产建设事业及联合产销事业为原则。”办法还规定，银行不得直接经营商业或囤积货物，不得以代理部、贸易部或信托部等名义自行经营或代客买卖货物，银行每旬得将村放款及汇款情况造表上报等。其目的是加强战时金融管理。^[36]有学者认为这一法规对私人银行的限制并不严格，如余捷琼所说：“关于私人银行方面，政府除了规定储蓄存款酌成办理农贷和《非常时期管理银行暂行办法》所规定的普通银行存款应以百分之二十缴存政府银行而外，亦没有其他。我们并未规定及监督银行应作如何活动，资金作何种使用。关于资金使用上之限制，最多亦不过笼统的禁止囤积居奇。”^[37]

1937年之后颁布的上述法令旨在扩张农村信用，信用扩张的农村金融政策在1941年太平洋战争爆发以后有所收敛。时人指出：“自太平洋战事发生以来，物资来源困难，券钞运济维艰，多数学者主张通货及生产事业之紧缩，政府亦次第实施紧缩政策，农业贷款亦在紧缩范围之中。”^[38]但不少学者都认为增加农贷并不会导致通货膨胀。张履鸾指出：“农贷不但不是促成通货与信用膨胀的主因，而且因数额微细，也决说不上对通货与信用能有多大的影响。因此纵把整个的农贷全部收回停办，对于通货膨胀所造成的恶果，亦无多大补益。”^[39]南秉方认为：“至于农业贷款流入农村，可以使农村中的通货膨胀，从而抬高农村中的物价。在某某地方或有此种现象。但此种现象的发生，并不是农贷本身有什么毛病，而是办理的方法不善，未能使其入正轨以发挥其最大的作用所致。”他认为向合作社放款并不会导致通货膨胀，“单位合作社社员的借款，为小数目贷款，欲作囤积居奇想亦不可能。”^[40]

2．信用分配政策的实施

与1937年前颁布的《储蓄银行法》和《中华民国合作社法》不同，1937年之后出台的农村金融法规在一定程度上得到了执行。从1941年“太平洋战事发生以来”，“政府次第实施紧缩政策，农业贷款亦在紧缩范围之中”。^[41]可以看出，之前对农村的信贷投放量确实有所增加。增加信贷量的政策目标在于使农村获得部分转移收入，正如巫宝三所说：“低利政策，大都有一个前提，即假定我国农业生产者是处于不利地位而需要救济者。”^[42]赵棣华也认为：“中国农民最大的需要，是在信用和获得，而中国农民之困处于高利贷之下者，既深且久。农民虽能于高利贷下获得信用之供给，但这种饮鸩止渴的办法，适足以增加农民的伤害，而使中国农业更加没落，所以我们的目的须要注意到低利信用的供给。”^[43]而当时政府对贷款拖欠疏于管理，又进一步扩大了对农村的转移收入，正如当时学者所指出的：“现时国家银行贷放之数量、用途、期限、地点、性质，有时虽加审核，但放款效果，则缺乏监督或未能完善监督。致信用形似统制，而信用效能未能发挥，对社会经济仍无裨益。”^[44]

然而，在事实上，转移收入的获得者多为农村中的富户而不是贫农，这不仅使救济农村的政策效果大打折扣，还加剧了通货膨胀，遂有紧缩农贷政策的施行。当时学者的评论有：“目前参加合作社的社员成分以中农富户居多，借款的数额较大，这班经济小康以上的农人，衣食既感无虑，有时遂将借款大部作为余资而流入市场，或作小额而频繁的往复买卖，致增加法币的流通速度，或易为物品的囤积，致一方面增加市场法币的流通额，另一方面减少市场上物品的总额，因而促进法币的膨胀。”^[45]还有学者指出：“考各方面主张农贷紧缩，除因太平洋战事影响物资及券钞之来源困难外，其最大原因，尚有以农业放款流入农村，可以提高农村物价者，亦有以农业放款对象不尽为贫农而多为地主阶级，故有利用贷款作囤积居奇的嫌疑者，主张分歧，不一而足。”^[46]