1934年7月4日公布的《储蓄银行法》第七、八条规定，储蓄银行对于农村合作社之质押放款和以农产物为质押放款不得少于存款总额五分之一。针对这一规定，近代学者认为：“1934年7月4日公布的储蓄银行法第七条一二三四五六各款所规定者均已履行，所少者不过七八两款而已。但欲达运用资金使之流入内地，非履行第七八两款不为功，立法当局所以在第八条中有‘储蓄银行对于前条第七款及第八款之放款总额，不得少于存款总额五分之一’之规定。”^[5]

以单个储蓄银行的实力执行农贷最高限额的规定，实在勉为其难，如果强制执行，那么储蓄银行将不得不从惯常经营的城市业务中抽取资金，对不太熟悉而有较大风险的农村进行投资，这势必提高它的经营成本，降低全社会资金配置的效率。因此，近代学者倡议组建能有效分摊放款成本的“农村贷款联合团”，以此来回应农贷最高限额的相关法规。盛宪民指出：“以一般之储蓄银行而言，其业务之范围，基金会之多寡，开办之历史与其能贷放资金之数额等等，以与中国上海等银行相较，可得同日而语乎！一般储蓄银行若不联合，而单独进行农村放款必感诸多不便且对于银行本身，亦至为不利。故应组织一个强有力的农村贷款联合团，系履行国民政府所颁布之储蓄银行法第七条中之七八两款之规定，以挽救垂危之中国，以繁荣农村为宗旨。”^[6]王维骃也认为组织联合农村贷款机关是保证农村贷款的有效方式：“组织联合农村贷款机关，鄙意以为现在各银行除农民银行外，对于调剂农村金融，只能致以余力。因各银行均另有其主要业务，不能以全力办理农村贷款事务，而此种事业却非集有巨厚之财力不可。以中国之大，农民人数之多，似非一二银行之力，所可收效。故上海银行界似应速即组织联合贷款机关，其投资方法，不妨各尽其力。”他还进一步设想了联合农村贷款机关的内部运作方式：“或直接按照银行内容摊派资金，只以不妨碍其本身基础为原则。设有自愿增加，自属多多益善。贷款事务，可另行组织联合农村总分机关办理之。将来利益损失，即按照各行投资额比例分配。此种办法，集款既易，对于投资银行本身，亦无危险。即使一旦不幸，放款全趋呆滞，或竟不能收回，亦因投资之时，系量力分配，自不致影响其主要业务。况事实上如果办理得法，结果决不至此。”^[7](www.daowen.com)

有学者认为：“普通以牟利为目的而并无满腔热诚的放款银行，恐怕难以责其负起这个重大担子！必须以毅力与热诚为唯一条件罢了。这期间政府必须负一种责任，就是要斟酌历史与环境关系，划分区域，指定银行，界以事权，科以责任，能收专责而平均发展的良好效果！”^[8]南京国民政府亦试图引导银行行为，通过上述法规强制储蓄银行抑制自身利益为公众利益服务，对农村提供某种形式的补贴。在农村经济崩溃、资金奇缺的时期，以“道义劝告”的形式推出这样的政策，目的在于以政治力量激发并培植经济力量，但是，在政府控制力较弱、中央银行制度不健全以及监督成本高昂的情况下，对商业性机构的市场行为进行管制是困难的，这一政策难以发挥效力。