三、蒋介石个人权威确立的制度空间

由上所述可知，在内忧外患的背景下，在各种势力相互的冲突与合作中，国民政府希望建立一个责任内阁制的政府体制，以规范或限制个人权力扩张，避免集权于一身。但制度上的安排或意愿与实际上的结果径相背离，基于个人权威的集权政治逐步形成，蒋介石完成了权力的集中。究其原因，个人权威的建立具有其制度空间。

首先是处理政权危局的政治需求。训政初期，国民政府的行政制度在具体运行中基本处于不稳定的政治环境之中。国民党及政府内部派系林立，导致了制度运行时常表现出无序状态。形式上统一的国民政府时刻存在一种虚弱倾向与分裂危机，尽管它维持着暂时的表面强权。“九一八”事变前后，国民政府内部一度出现了宁、粤、沪三个政权，每一政权的背后都有军事实力派为其后盾，此种政治局面难以在内忧外患的环境中产生良好的施政效率。军权政治和党派之争持续交织，专制与民主成为了时代争辩的主题，虚弱的政府在施政过程中惟有寄希望于强势领导人或领导集团。

在内忧外患的政治环境中，在利益分野的政治舞台上，由于权威的缺失，欲实行有效治理，存在相当难度，除非政治上层人物拥有共同的信念与追求。罗素认为：“在现代技术发明以前，把一个大帝国团结在一起几乎是不可能的，除非伸展到各地的全部上层社会都拥有某种共同的思想情结并且据此而联合起来。”⁽²⁶⁾从事实观之，日寇入侵，国难当头，国民政府惟有迅速整合有限的政治与社会资源，稳定社会秩序，建立强有力政府方能应对危局。当政治上层社会为国内政治与军事争端疲于奔命之时，依赖个人权威稳定社会秩序，存在一定的合理性。“九一八”事变前，蒋在早期没能建立有效权威，扣押胡汉民后受到内外反蒋势力的强大压力被迫下野，1932年初政府改制后重新上台与汪精卫合作。蒋通过一系列政治妥协与斗争后，逐步形成了集权政治的外观。这种外观意味着崇尚的并非制度，而是基于军事行为所建立的个人威权，通过人事的脉络渗透或全方位的权力干涉。在此过程中，外敌入侵成为了个人权威形成的催化剂，军事权威与政治功能完成了结合的程序。之后，无论蒋在党、政、军中拥有何种正式职位，他都对整个政体行使最高权力。他执行这一权力极少顾及正式的指挥系统。正如一位美国外交官在1934年观察到的，“蒋介石的影子遍布各个角落。（如果没有来过南京）我特不愿相信他控制政府达到如此明显的程度。他的利益触及哪里，哪里就有政府的活动；而在别的地方，如果不是瘫痪，至少是听任政策放任自流”。⁽²⁷⁾

其次，缺乏一个明确的行政中心。政府机构与其所处的环境构成一个完整的系统，政府系统与外部环境存在一种依赖关系，政府系统的运行需要一个明确的行政中心。当外部环境发生改变时，政府需要进行相应的制度调整。行政院被规定为国民政府最高行政机关，除基本国策由国民党中央党部决策外，自应掌握一切有关行政之治权。然而，行政院究竟拥有多大权力，显然并无明确界定，行政中枢的地位存在转移的现象。1931年底实行责任内阁制，试图使行政院担当行政中心，但由于国民政府主席处于虚职，行政组织及其权力层级打破了原有的系统，行政决策上必然出现政出多门、行政权力运行路径必然出现多层次等现象，政府效能未能因此而提高。或许可以这样认为，在军事开展时期，行政实施的快捷似乎成为了政府的普遍追求。蒋介石多次强调组织的简单与灵活。譬如，1932年3月7日，蒋介石在被特任为军事委员会委员长时复电国民政府：“窃以为国难期间，欲期军事号令之敏活，似宜使组织简单，系统分明，而后更可策指挥迅速之效。军令事宜本参谋本部负责，军政事宜本有军政部，如添军事委员会与委员长，反使军事运用，灭其灵活。此时似无设立之必要。”⁽²⁸⁾不过，蒋依然于3月18日正式就职。组织简单最直接的表现就是通过个人权威取代制度的规范，依靠个人权威的发号施令推行政令。

第三，缺少政党权威。在政党政治中，政党作为政治组织，总是要通过一定的方式进入政治系统，影响和控制政治系统，影响和控制政治过程。这种影响和控制直接表现为影响直至掌握、维持公共权力。在实践中，只有掌握了国家行政权力，才能最有效的控制政治过程。⁽²⁹⁾孙中山虽然表示以国民党的主义治国，始终强调国民党的绝对支配地位，以国民党的专政作为主义治国的基本前提。胡汉民亦力倡“党内无派”、“党外无党”的高论，表示了国民党坚强的排他性。国民政府在国民党中央党部的监督指导之下，行使其治权。此种政制与一般民主国家的“多党政治”迥异，而与苏俄集权国家之“一党专政”相似。

在制度的规制中，代表国民党政党权威的机构是中央执行委员会政治会议。不过，从政治原则上而言，虽然中政会对国民政府提出了最高指导原则，但它却不能直接命令五院（尤其是行政院），本身也不能发布命令。即是行政院所实施的政策与中政会之意图相左，中政会往往采取默认方式，尽管中政会也会为其组织的权威性对政府施加压力或有所其他表示。国民党中央试图统辖政府行政大权，但又不颁布命令，只是交由国民政府执行。这样，国民党中央政治上的发动机构中政会势必处于矛盾之中，即国民党中央党部一方面想集权，一方面又无法集权。它需要在民治主义的框架内施行独裁主义，从体制上注定了国民党中央党部的内在虚弱性。党部的虚弱性反过来刺激了军权的膨胀，党部本身的虚弱也刺激了行政机关试图摆脱党的控制力。党治模式下的行政制度在实际运行中难以保证其稳定性，凸现其行政制度的内在矛盾性。行政院需要向一个既欲党治又党治无力的国民党中央负责，从而为军人权威以党权名义干政提供了机会。在宪政诉求的强大呼声中，伴随着集权政治的舆论支持，为应对内忧外患的危机，一个强势的最高行政机关呼之欲出。1935年11月汪精卫遇刺成为集权政治形成的最重要的事件。以军权为后盾的蒋介石最终初步完成了对行政权力的控制，掌理了行政院。(www.daowen.com)

第四，缺乏制衡个人权力膨胀的制度规范。政治体制的核心内容是权力体制的法定性规则。一个政府应当规范这些权力及理顺权力主体之间的关系，适应政治主体所需要的社会环境，使现存制度安排处于最优均衡状态。在行政权力不断膨胀的趋势下，行政机构制度上规定的权力与个人拥有的权力并非一致。换言之，行政机构权力的制度安排与个人权力产生了偏离，这种偏离的表现是个人权威不顾制度安排，以一种人治方式推行行政，打乱了制度安排的均衡状态。制度上的失衡需要更多的制度安排，导致了制度变迁持续过快，影响了制度的稳定。整个训政时期，《国民政府组织法》共经历了10次修正。⁽³⁰⁾当《国民政府组织法》修订后，《行政院组织法》亦会相应修订，从而导致了行政制度表面化，行政行为随意化。

当然，在人治尚占支配地位的政治环境中，如何规范个人或集团的权力膨胀本身就是一个制度难题。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”⁽³¹⁾其权力无论过大或过小，都可能发生流弊，防止流弊的办法之一是使其制度化。意即其分配有一定的方式，其行使有法令的依据。⁽³²⁾在权力相互制衡的国家及社会，制度往往能对权力予以有效制约，以保证社会秩序的稳定与各项工作的开展。

从理论上可知，制度是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。在实行政党政治的国家，衡量政治制度的合理性在于其是否遵循了政治现代化的特质，是否符合民主政治的发展。政治现代化的一个重要特征是政治民主化。不过，民主化并非现代政治的唯一特性。萧公权认为，现代政治至少包含两个要点，即民主化和制度化，这两点其实是一种政治的两个方面：“凡是真正民主化的政治必然是制度化的政治。民治与法治是相依为命的。”⁽³³⁾

从蒋介石个人权威的形成言之，并不符合现代政治发展的趋向，既非民主化，亦非制度化。不过，蒋受命于乱事之时，其集权式的领袖制度对于维持或恢复国家秩序，抵御外来侵略的力量集中，存有一定的合理性。从现实观之，蒋本来可以利用其较高的政治权威，加强行政制度建设，推进政治现代化，但在内忧外患的背景下，军事行为成为国家政治生活的主题，基于军事背景的个人权威易于生成。通过军事手段建立起来的个人权威常常忽视制度的约束，或突破制度的藩篱，习惯于以专制方式取代本应通过民主方式来解决问题的路径。蒋由于忽视制度本身的规范，并未建立真正法理的权威统治，只是促长了其刚愎的心态，逐步导致脱离实际的领袖崇拜。蒋本身崇拜军事实力，喜欢通过人事任命相互制衡。个人权威积累的时间较长，却易于快速失去。在缺乏制度权威的时代，个人权威成为了有效治理的一种替代方式，但如无制度权威的建构，基于个人权威的统治在外部环境的冲击下并不能使国家形成一种稳定的治理模式，反而依靠表面的强权与个人威望掩盖着政府内部的脆弱性与分裂的可能性。

当然，个人权威转化为制度权威需要足够的时空。在国民政府外部危机未能解除的情况下，指望消除个人权威治理模式亦为一厢情愿，但该模式绝非良性政治发展的方向。抗战爆发后，在民主宪政的强大呼声中，由于个人权威存在的强大惯性，蒋介石所领导的国民党未能顺应民意，完成集权政治向民主政治的和平转变，未能推进制度权威的建立，一定程度上决定了国民党在大陆的失败命运。