一、党治模式下的责任内阁制

自1928年10月训政体制确立后，国民政府采取世界普遍流行的政党政治，推行了党治模式下的行政制度。所谓党治：“即一党专政之谓。是以一党的主义、一党的政纲政策来支配全国的政治的，一切政治设施须以党的主义为依据；一切政治的活动，须以党的意志为归宿。”⁽²⁾按照训政纲领的规定，训政时期的国民党担当训导人民形成自治能力之重责。训导未完成之前，由国民党代表人民行使政权。训政伊始，国民政府主席蒋介石依赖北伐成功后所形成的强势军权，加强了国民政府主席的行政权力。1930年9月行政院院长谭延闿病殁后，11月国民党三届四中全会决定蒋兼任行政院院长。蒋介石集中央执行委员会常务委员（时中常会不设主席，采用委员制的方式防止个人专权）、中央执行委员会政治会议主席、国民政府主席、中华民国海陆空军总司令、行政院长五高职于一身。这次会议最突出之点是取消国民政府会议制，成为国民政府主席责任制。改原定的行政会议为国务会议，原来的国务会议改为国民政府会议，以行政院原职权取代“国务”，将政治中心由国民政府移至行政院，国民政府委员成为“闲官”，国民政府会议成为“闲衙”。⁽³⁾

蒋介石集权于一身，试图建立一个强势的中央行政机构，其权力的过度集中遭到了党政朝野诸多实力派的激烈反对。当蒋尚未完全形成个人权威时，反蒋实力派在约法之争事件的刺激下，掀起了一场改变行政体制的运动，并要求蒋去职。在国民党内外各种矛盾冲突中，“九一八”事变的危机加速了蒋介石的下野。蒋之下野是在国际风云变换中对胡、汪等元老及地方实力派的暂时政治妥协，也是其尝试建立个人权威政治所遇到的严重挫折。

蒋下野后，1931年12月26日国民党中央通过《修正国民政府组织法》，其中规定：“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际政治责任；国民政府主席不得兼任其他官职；国民政府主席任期二年，得连任一次，但于宪法颁布时应依法改选之；国民政府所以命令处分以及关于军事动员之命令由国民政府主席署名行之，但须经关系院部院长部长附署始生效力。”⁽⁴⁾这种规定大大削弱了国民政府主席职权，扩大了行政院长的权力，重新回到委员制的方式，权力中心为中央执行委员会。孙科组阁时，胡汉民希望蒋从此不再东山再起。胡在1931年底致电孙科、伍朝枢、李文范，表达了对新政府人事安排的看法，提出了“政治分配”的原则——“粤人愈少愈好”，胡建议将蒋置于更无实权的考试院。⁽⁵⁾故而，此次改制从制度层面上，强化了国民党对政府的控制，行政院负责任内阁之责。同时，通过制度的规定，限制蒋介石的个人权力。

针对这种改制，时人大多表示乐观。张金鉴认为，1931年修订的《国民政府组织法》，“使我国今日行政组织成为英国的内阁制，而不是美国的总统制”。⁽⁶⁾甘乃光亦认为：“国民政府主席不负实际政治责任，而由行政院长负实际政治责任，成为责任内阁制，与法国政制相仿佛，则将来纵发生政潮时，不致再牵动国家元首，亦不需以战争来解决，完全以政治方式处置之。庶今后政治，逐渐走上轨道，而民治之基础，亦可因而巩固。”⁽⁷⁾在这种治理模式下，行政制度的合理运行，除了需要良好的执政外部环境外，主观上至少需要具备两个要素：其一，国民党能否保持思想上的先进与组织建设上的完备，能否拥有先进的执政理念与强大的执政能力，具备真正的训导能力；其二，国民政府的组织机构是否完备，权限是否明确，行政首脑是否能独立行使职权，是否会受到来自军事机构或军事权威的权力制约。换言之，国民政府是否具有一个真正意义上的行政中心。一般而言，如果国家元首虚领其名，则政府首脑应担当重责。在责任内阁制的前提下，行政院能否成为真正的行政中心，关系到行政权力能否合理有序运行，也是政府能否妥善处置危机的先决条件。

从政府组织职能言之，事实上，1931年底责任内阁制确立后，国民政府主席处于虚置，无论是孙科抑或其后汪精卫所掌理的行政院，均无法担当行政内阁之重责。孙科就任行政院院长不久曾谈道：

以前五院只对国民政府主席负责任，现在的五院，便改为对中央执行委员会负责任了。中央执行委员会关于政治问题，是由中央政治会议解决，这个组织是政治上的最高决定机关，所以与其说五院院长单独对中央执行委员会负责，不如说五院院长单独对中央政治会议负责。……政治会议是政治的最高权力机关，如果负责无人，行政院就无禀承……⁽⁸⁾(www.daowen.com)

孙科的谈话已清楚指出了行政院应担负内阁之责任，但行政中心并不在行政院。改制后的行政院似乎加强了权力，实际上更像一个行政上的技术机构，直接对中央政治会议负责。

这种政制规定突出了国民党对政府的控制。那么，中央政治会议（1935年改组为政治委员会，以下简称中政会）是否具备了权力的中心地位？其议事效率的高低能否与其政治地位相关联？这些问题决定着国民政府行政制度的维护与运行。按照国民党中央党部机构的权限规定，中央执行委员会对于国民政府的政策与施政有最后决定权。根据党治的设计，中执会不能直接指挥国民政府，必须透过政治会议传达；国民政府对中执会负责，也要经由政治会议，不直接与中执会接触。既然改制后国民政府的政治中心移转至政治会议，则一切政治成效当由其负责。然而，中政会存在的组织缺陷与会议的无效，注定其无法承担行政中心之责任！陈立夫对此指出：

中央政治会议，诚如被赋予决定适合主义的一切政策，创制权复决权，乃至高级行政官吏的选任和罢免的大权。但是试一考究这个机关的组成分子是怎样的呢？显然是一个革命过渡时期的现象。任命者与被任命者，罢免者与被罢免者，呈请者与被呈请者，同坐一堂，有时任命者即为被任命者，罢免者即为被罢免者，呈请者即为决定者。换言之，治权之行使者即政权集团中之一分子。⁽⁹⁾

由于国民政府委员、各院院长、各部部长，几于为中央政治会议委员，是决定国民政府委员会及各院部事项之人，亦为决定政治会议事项之人。在此种矛盾状态之下，“政治会议若行使罢免与复决之权，便无异于政治委员罢免其自己的地位和复决其自己的主张”。⁽¹⁰⁾关于中政会在政治上的低效问题，有论者认为：“今日之中央，在法理上仍为160余中委共同负责，在事实上可以说无人负责，平时出席政治会议者不过30人，中常委之长期不履会者，亦几有半数，但各院部会之施政，均可用中政会名义指示改正，故各院部会如有过错或诿责于中央，或藉中央名义为之掩护，若欲积极服务，却则动遭阳抑。”⁽¹¹⁾翁文灏也认为，中政会算不上是中国权力的核心部位，“真正实权所在，始终是围绕着委员长转的”。⁽¹²⁾

中政会难以充任政治中心，行政院更无法成为真正的责任内阁，党治模式下的内阁制出现了困境。有论者指出，“责任内阁制，只能行于政党政治的国家，不能行于一党政治的国家”，“责任内阁应负的责任对象是议会，中国既无议会，则责任内阁向谁负责呢”？“行政院受中政会支配，一切大权，均须取决于中政会，大部分责任由中政会负之，行政院焉能称为责任内阁呢？”⁽¹³⁾改制后政府制度的权限规定更为模糊，党治无法得到有效的推行。由于中政会与行政院均无法担当实际上的行政中心，行政院院长的个人特质及其所依靠的实力成为了行政制度运行畅通的关键所在。在实行责任内阁制的初期，无论是孙科还是其后汪精卫担任行政院院长，很难保证其权力的正常持有与行政制度的维护，责任内阁制的徒有其表及行政中心的模糊为蒋介石的个人集权提供了机会。