一、省市的制度与权责规定

在中央权力运行路径的主要载体中，地方各省市的权责至关重要，它是权力运行的实体。在国民政府的行政体系中，“部”与“省”是同级，如果说“部”与“院”的关系是紧凑的，那么，“省”与“院”的关系存在一种离心倾向。在权力运行路径中，地方各省市更易出现权力的部分越轨运行或逆向运行，其程度取决于中央政府对地方政府的控制能力。

如果中央政令能顺利在各省实施，意味着中央行政权力的集权化程度较高，控制地方的能力较强。事实上，国民政府对地方各省的控制力并不均匀。何廉认为：“国民政府能毫不含糊控制的只有很有限的几个省，这可由我们办公厅看情况直接联系，半独立的诸省要通过他们驻南京的代表简洁接触。”⁽²⁹⁾在此情况下，国民政府行政院如何对地方各省市实施有效治理呢？这其实就是一个政府间的关系问题。⁽³⁰⁾

从制度言之，国民政府行政院总揽全国之行政权，行政院对于各省政府有监督权之责。各省省政府为行政院之外署，其地位与行政院各部会相等，行政院为省政府直接之主位监督机关。⁽³¹⁾省政府关于全省荐任以上人员之任免，施政方针之决定，总概算及预算分配之核定，均由行政院直接管辖。行政院所属各部会为国家政务之推行机关，其推行之主渠道为各省省政府，因此省政府与行政院各部会之关系密不可分。⁽³²⁾行政院所属各部会对其主管事务，得直接指挥省政府之各所属各厅、局，如财政部得直接指挥财政厅。1928年12月14日行政院规定，“对于行政事务有所秉承应先承行政院以明统系”。⁽³³⁾

省政府的主要功能是执行省公务，监督县市行政。省代理中央行政约有委任行政、委托行政、代监督及传达政令四种。⁽³⁴⁾省政府之下设秘书厅、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅。省政府在行政院的统一指挥下行使省务，并受行政院的指挥监督。依照建国大纲规定，“省”的性质，一方是中央政府的分机关，一方是地方自治的监督机关。训政时期约法规定，“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务”，“省”为地方行政组织的最高单位。“省”的组成，在国民政府成立以前，是采用省长的独任制，虽然省长以下也设有各厅，但性质上是省长的幕僚机关；在某一时期，省有省议会，掌管省的立法权和省政府的监察权。在省议会取消后，连省的立法权也并入了省长之手，所以说这可说算是省长独裁（至于事实上省长要受督军之类的指挥，那是军事统制政治的另一个问题）。⁽³⁵⁾(www.daowen.com)

省政府主席的地位非常高。1930年4月27日第四次会议修正《省政府组织法》，省政府主席一方面为省政府委员会（决策者）之主席及代表，一方面又为各厅及各省专管机关（执行者）之长官，法制上已为省政府之中心。省政府主席之职权主要是：（1）执行省政府委员会之决议案；（2）处理省政府日常事务；（3）召集省政府委员会之例会。⁽³⁶⁾依法，省政府主席以委员为本职，主席为兼职；而事实上主席为主席，委员为委员。国民政府绝少于各省省政府委员中选任省政府主席，主席之人选与委员之人选判然为两系。

省政府的权力过大，不利于中央政令的畅通。“九一八”之后，国民政府实行责任内阁制，如何合理区划中央与地方的权力，成为了行政体制改革的重点。国民政府规定中央与地方采均权制。1934年12月12日国民党四届五中全会关于中央和地方权责划分纲要之决议，文中引用了孙中山《建国大纲》之垂训，中央与地方采均权制：凡事务由全国一致之性质者，划归中央；凡有因地制宜之性质者划归地方；不偏于中央集权或地方分权。此乃划分中央与地方权责之最高原则。⁽³⁷⁾均权制为省政府的权力独立化提供了充分的机会。

在国民政府中央的权力运行路径上，“中央政府对于省行政之指挥监督一律由行政院以命令行之，行政院所属各部会署不得对省政府所属各厅处用令，但其普通依照法律所为之指导监督，得由各部会署对各省政府以咨函行之，但遇有与行政院命令相抵触者仍以院令为准”。“凡两部署须行之命令相歧异者，由省市政府呈请行政院决定之。”“各省之施政计划，经中央核定，非经中央核定不得自行变更，中央亦不轻易予更易。各省已核定之预算在额定限度内予省政府于支配上以较大伸缩之权。”⁽³⁸⁾实际情形，中央对省之监督，远不及各省对县之监督为严格。中央对省，多严在法令，事实上每多放任。省对县，则法令事实面面顾到甚且超过法令。⁽³⁹⁾这种省权的强势化，是中央政府难以有效控制地方的关键。

“九一八”事变发生后，国民政府最重要的是完成全国统一，中央政府对地方政府的控制力究竟达到多大程度。它体现了中央权力在地方政府的运行，这种关系是一个动态的变化过程。