三、内政部在权力运行路径中的地位

由上可知，内政部在国民政府的行政事务中担当着权力运行的主要载体。内政部为行政院各部之首，在行政院内，如行政院院长、副院长均不能执行职务时，理当由内政部长代理，尽管实际上并无此例。除院长外（汪精卫曾以行政院院长兼署内政部部长），行政院副院长从未由内政部长兼任过，常由财政部长或军政部长兼任，亦可认为副院长兼任财政部长或军政部长。内政部虽位列各部之首，实际上并未获得相应重视。

按理，国民政府要树立新政府形象，应该尽量加大内政部的职权，从事内政建设。由前所述可知，蒋介石本人也较为重视内政工作。然而，内政工作终究未能有效开展，内政部长更替颇为频繁，即使蒋欲让冯玉祥等实力派人物出任内政部长，冯亦虚位以待。此种现象主要受到施政环境的制约与国民党中央政府的权力运行模式有关。据曾任内政部长的黄绍竑回忆，“军事期间的内政部是一个冷衙门”，“国家未统一，军事未停止，内政的工作，实在无从设施。所以历来内政部等于闲衙，部长好似院内的备员而已”，“在行政院中，这可算是最冷落最不令人注意的衙门了”。⁽²¹⁾那些兼任内政部长的实权人物当然不会在意这个没有吸引力的职位，如阎锡山、汪精卫、冯玉祥虽任内政部长，但均未到任。何键由湖南省主席调任内政部长，即为蒋介石采明升暗降的方式架空其权力之考虑。黄绍竑也谈到“内政部的涵义是太广泛了，几乎把全国的行政都纳在一部的范围之内，且组织上构成内政部的单位，为民政司、警政司、土地司、礼俗司、统计司，还有卫生署、全国禁烟委员会。每一个司、署、会执掌的事项，都是全国普遍性的”，“一般人对内政部的看法，尽是中央组织上一个形式上的点缀品”。⁽²²⁾在军事盛行年代，指望内政部大有作为是几乎不可能的。其根源在于内政部并无实际权力，无法对各省市的工作产生足够影响。甘乃光代内政部长时同样发现，“内政部现无充分的权力，而经费又少”。⁽²³⁾

内政部这种无权地位产生的原因有二：一是国民党政府并未赋予内政部以实际权力。由内政部的人事即可得知，内政部长大多与行政院院长并非同一利益集团的人员。真正的地方实力派并不会在意该职位，反而虚以应对；或者以代理方式接受，对工作推动并不会热心。尽管“九一八”后这种局面有所改观，但在军事开展时期，财政与军政常常占据国民政府政治生活的主流，内政建设被置于次要地位，内政工作流于形式，内政部被当作闲衙亦在情理之中。尽管训政初期十年被认为是国民政府建设的黄金十年，内政部承担着建设重责，但政治未能走上轨道。

因军事开展时期内政部权限不足，在具体地方事务中，普遍存在着工作脱节的现象。在国民政府中央权力的运行路径中，内政部是非常重要的中介环节。内政部与各地方，主要通过各机关的文本沟通。专门研究政制的陈之迈认为：“内政部和其他各省及直隶行政院的市政府立于平等地位，法律上规定，内政部就主管事务对于各地方最高行政长官之命令或处分有违背法令或逾越权限者，得请由行政院院长提经国务会议议决后停止或取消之。这就意味着内政部对于各省市政府不能以命令行事，而只能以公文的程序即所谓‘咨’（即平行机构所用的公文）的方式。”对此，各地方行政机构很大程度上并不把内政部的公文当作一回事。只有行政院可用“令”的方式来对地方实行命令，故较重要的事情均由行政院来指挥监督各省市政府，这严重影响了内政部的工作效率。⁽²⁴⁾按照国民政府的权力运行路径，如内政部对地方行政机关推行某项政策时，它需提前提出议案于行政院院会，通过后再由行政院下发地方机关。地方机关受令后，回复行政院，再由行政院下发内政部。这实际上是一种公文的旅行，且耗费的时间相当惊人，许多公文在旅行中不了了之。

内政部本是最清楚地方行政事务的权力运行层级机关，由于停留于公文层面，内政部并不能掌控地方行政事务。陈之迈认为：“我国地方制度的厘定原是内政部的事情，但主要地方法律的起草几乎和内政部无关。”内政部对地方人事的管理亦不到位，“我国的内政部不办理选举，地方政府及各级官吏的人选，内政部过问的亦少”。⁽²⁵⁾当内政部失去了对官吏的选举办理，操行吏治自然流于形式。按照训政大纲，训政时期地方自治应当作为内政部工作的中心，地方自治的完成即意味着宪政的开始，此乃内政部头等大事，工作尤为繁重，而自治完成的标志就是对地方官吏的选举。何廉谈道：“内务部（内政部）在行政院中列为各部之首，各省的民政主管按例说应由内务部指派，如内务部有了民政处，但各省民政厅长的任命不属于它管，在那些由南京完全控制的省份中，民政厅长的任命出自各省主席的推荐，或由陈果夫推荐（陈是委员长侍从室人事处的头），或由杨永泰推荐（当时他是剿匪总指挥部的秘书长），内务部长蒋作宾对他的部究竟在干什么，似乎不甚了了。”这就导致了内政部与省市的脱节，内政部长与内政部的脱节。(www.daowen.com)

在和平时期，中央权力贯彻于地方，至少需要两个条件：其一，中央政府本身具有足够的权力，能够集权于中央，这要求中央政府具备公信力，构建政府的权威。其二，地方行政人员应当与民众的支持率紧密相关，而非当作权力分配的奖赏品。

事实上，无论谁出任行政院长，都没有改变这样一个事实，即中央政府并不能很好的控制所属各部会。即使军事委员会委员长蒋介石兼任行政院长，亦未改变这一事实。据何廉回忆：“我发现要了解一个部几乎是不可能的，尽管它属于行政院办公厅”，“我几次三番想从财政部长孔祥熙那里打听点什么，但也徒劳无功。我想和军政部部长何应钦办些什么事，也是枉费心机。至于海军部，很难说像个部，中国海军一开始就完全由福建籍人垄断了，我去海军部多次，发现那实际上是个福建同乡会。”⁽²⁶⁾既然行政院都无法对各部进行了解，又何能有效领导或监督各部呢？

内政部情形如此，并非意味着行政院所属各部会全是如此。一般而言，重要部会如财政部、外交部等部由于权力大都直接操纵在蒋介石集团，无论何人任行政院院长，权力运行路径相对顺畅，且大多听从于蒋。作为安置其他各方势力的部会，由于重要性降低，大多时候无所事事，主要充当一个公文承转机构。蒋在抗战期间持续进行着行政机构的调整也是理所当然的了。⁽²⁷⁾

因此，“九一八”之后，国民政府中央在内政上虽具有一些现代化的理念，蒋介石本人一定程度上也重视内政工作，但蒋囿于人事安置与政治环境，并未合理给予内政部权限。内政部权限之差，主要是行政院本身权限相对较弱以及院部权限不明。在以军事行为占据国家政治生活的主题时，无论何人出任内政部长，均无法真正发挥内政部的权责与功能。大多时候，中央政府与地方各部的权力运转，主要源于行政院所属各部的报表、报告，权力输出手段较多使用训令、指令等公文程式，其结果是中央政府的行政理念与地方事务的脱节、院与部的脱节、部与地方的脱节。

内政部的运行只是国民政府中央政府权力运行中的一个缩影。尽管蒋介石本人有着一些现代化设想，然在具体的权力运行中，因中央行政权力运行路径的非畅通，行政效率与行政能力均大打折扣。这主要受制于国民党中央政府本身的权威未能建立，政府政策的推行，只能主要源于权威领导者个人的推动。