一、内政部的权责与人事更替

“训政工作之实施推行，则莫不直接建立于内政之上。”“内政关系国家政治之根本，关系其国家之地位，人民之幸福。”⁽¹⁾从法理上讲，和平时期，内政部担当着国家民政、警政、安全等许多方面的职责。有些国家把内政部管的部门分为几个部，但大都管辖之事并无二致。随着现代化的推进，其职责必然产生一定变化。比如法国的内政部负有广泛的使命，它负责管理不属于其他部门管辖而又涉及国家内部管理方面的一切事务。后来出现了把原属于内政部的几个司扩建为专门各部，内政部逐渐失去了它的内容，只是作为一个治安和监督地方行政单位的部了。⁽²⁾内政部主要有三大实体：第一实体包括负责整体行政管理问题的司局如总务司，几乎所有的事务都与总务司有着密切的联系；第二是负责地方行政事务相适应的如民政、地政、礼俗等；第三是属于国家安全警察部门相适应的警政。那么，“九一八”之后，国民政府行政院所属之内政部的组织与功能如何？其职责与功能是否发生了变化？与行政院的权责如何划分？其人事变化能体现内政部的什么特点？

训政初期，内政部所需管辖的事务极为广泛。1928年12月8日中华民国颁布了《国民政府内政部组织法》，全文共23条，明确了内政部的职责、组成及各司的责任。主要任务是管理全国内务行政，含总务、民政、警政、地政、礼俗5个司与统计处（后改司）。另有其他一些直属的委员会与“所”。

内政部总的指导思想是“管理全国内务行政事务”，“对各地方最高行政长官执行本部主管事务有指示监督之责”，“就主管事务对于各地方最高行政长官之命令或处分有违背法令或逾越权限者，得请由行政院院长提经国务会议议决后停止或取消之”。对各司的职责也做了相应的规定：（1）总务司的职责是收发分配撰拟保存文件、典守信印，记录职员之进退，本部经费之预算决算及会计，本部庶务及其他不属各司之事项。（2）统计司的职责是关于人口、土地、宗教慈善团体及其他社会团体的统计，统计报告及材料之搜集编制及刊行，统计人员之训练、编辑公报及例规等。（3）民政司的职责是关于地方行政及经费、地方行政区划、特别市行政之监督、地方官吏之奖惩，还有选举、地方自治、征兵及征发、赈灾救贫及其他慈善事业、国籍、移民等。（4）土地司主要管理土地之测量调查登记整理、土地征用、移民殖边、地权限制及分配、水利之调查测绘及水源水道之保护、水灾之防御、疆界之整理及图志之征集编审。（5）警政司主要关于行政警察、外事警察、户籍登记、民团事项、警察教育、图书版权之登记保障及出版物的检查、社会团体的立案、禁烟等等。（6）礼俗司掌管厘定礼制、改良风俗、寺庙僧道之管理、教会立案、名胜古物古迹之保存管理等。此外还规定了每个司的具体人员配置等。⁽³⁾由此可见，内政部所管辖的事项几乎囊括除军事以外的内部行政事务，但如卫生、蒙藏、侨务、赈务等均属内政事务，却并非全由内政部管辖。

内政部所属各司处机构并不固定，所管事项亦常发生变化，它涉及到了行政院大多数委员会或临时委员会。有些委员会一度作为内政部的一个机构，机构名称叫“署”，有时又从内政部分离出来，隶属行政院。故内政部的机构除以上几个司基本不变外，它所管辖的司或署并不固定，最显著的事情就是卫生、禁烟和地政等事项管辖的变迁。例如赈济行为本由内政部所主管，后来划出成立赈务委员会，抗战后更名为赈济委员会，隶属行政院。卫生行政沿袭民国初年之例，于内政部内设立卫生司办理。1928年11月，将卫生司裁撤，改设卫生部，为行政院之一部，同时成立中央卫生委员会及中央卫生试验所。1931年政府调整机构，裁撤卫生部，成立卫生署，隶属内政部。1935年7月又将卫生署改隶行政院。至于抗战爆发以后，为适应战时需要，1938年行政机构大调整，卫生署又改归内政部，1940年卫生署复改归行政院。这种隶属关系的改动无疑影响到事权的处理与行政效率的高低。禁烟委员会原为行政院的一个单位，一度由军事委员会设禁烟总会办理，后来改归内政部。户政与营建司是1942年内政部新添的机构，一管户籍行政，一管工务行政。土地行政原为内政部的一个重要工作，它设有一个地政司和一个低价申报处，执行土地法及其他土地法令的行政工作。1942年划出而成为一个地政署。由此可见，内政部的职掌是十分庞杂的。⁽⁴⁾

内政部事务性工作繁多，从1930年的一份行政计划书中可以略窥一二。就厘定法规事项而言，关于民政者：拟订设治局暂行条例，拟订审核取得国籍人解除限制规则，拟订地方行政人员训练所章程，拟订自治人员奖惩条例，拟订乡镇自治人员训练章程，拟订各区乡镇设立国民补习学校及国民训练讲堂各规则，修正堪报灾歉条例等11个方面。关于警政有警长警士服务规则等7项，关于土地者有5项，关于礼俗有4项，此外尚有大量的应办事项如督办、催办、调查、审核、拟订、咨行、整理等。⁽⁵⁾内政工作报告每月需按时送达行政院，行政院政务处在查收时大多会签“查该部呈送报告尚无抵触法令及特别事件”等语。⁽⁶⁾不久，内政部的报告分为总务司、民政司、警政司、礼俗司及参事等方面分开报告，每周一次报表。内政部还对城市的一些基本公共事业如自来水建设的事业进行管理。一些事务虽不由内政部制定规则，但由内政部执行，比如礼制乐典是由教育部的礼乐馆制定而由内政部予以执行。由于每项事业都需要花费极大精力和金钱，故内政工作大多停留在制定和规划中，往往难有成效。此非全怪内政部缺乏效率，在国家尚未完全稳定的时代，欲全力高效从事内政建设，实为一件难事。

内政部除本身工作外，还需与其他四院及各部会协作。内政部的工作与其他一些部会并无明显分野。从民国二十二年（1933年）11月内政部编的第三期统计报表中可以发现，全国民政系统一览有：（1）内政部主管地方行政、地方自治、社会事业及国籍事项；（2）中华民国红十字总会；（3）省政府有民政厅（行政督察专员公署，县自治筹备委员会，县政府，市政府，设治局，省区救济院，粮食调剂委员会）等。以下行政院各部所办事项均与内政部有密切的事务联系：（1）铁道部（难民运送及赈济物品运送事项）；（2）外交部（国外殖民及国籍事项，侨民褒奖事项，红十字会之监督事项，国籍救济事业之参加事项，驻外各使领馆，国联中国代表办事处）；（3）海军部（军事救护及红十字会之监督事项）；（4）教育部（县行政组织事项，学生更名改姓事项，民众训练事项）；（5）交通部（难民运送事项）；（6）财政部（赈捐事项，县行政组织事项，内务行政经费事项）；（7）实业部（县行政组织及农村救济事项）；（8）司法行政部（地方官吏通缉事项，各级法院）；（9）赈务委员会（赈灾筹赈工赈农赈等事项，省赈务会，县赈务分会）；（10）侨务委员会（华侨救济及保护事项）；（11）蒙藏委员会（边疆政治制度及蒙旗行政事项）；（12）黄河水灾救济事项（灾区救济事项）；（13）农村复兴委员会（农村组织及救济事项）。

内政部与行政院以外其他各院的事务联系亦不少，如：（1）立法院的法制委员会、自治法起草委员会；（2）司法院（地方官吏惩戒事项）公务员惩戒委员会；（3）考试院（地方官吏登记任免训练考勤奖励等事项）铨叙部；（4）监察院（地方官吏弹劾事项）；（5）参谋本部（疆域界划事项）；（6）全国保卫系统有内政部的警政司管理（主管保卫团之编制训练）主要是每省的保卫处。⁽⁷⁾内政部的事务繁多，多数事项与其他各院部之间均有关联，如何合理有效推行中央政府的施政程序，保证中央政府的权力运行畅通，绝非易事。

内政部作为行政院的一个施政实体，其主管事项与行政院的联系也是非常紧密的。主管事项分为三种类型：其一，应提出行政院会议者；其二，应请示行政院核定者；其三，应报告行政院备查者。以上三项，除应提院会者外，第二项尚可分为两类，一为呈院转呈国民政府者，一为呈院核示者。第三项亦可分为两类，一为特殊事件之分别报告，一为全盘工作之概括报告。分别报告须随时以呈文行之，概括报告则无定型。依据现行法令就上述三种方式扼要列举如下。（表4.1）⁽⁸⁾

表4.1　内政部与行政院权责划分内容表

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从以上内政部与行政院的权责划分观之，内政部是内政事务具体执行的载体，行政院主要通过输出项如命令、计划、视察以及输入项如考成等方式对内政部进行指导监督。换言之，在与内政有关的权力运行具体路径上，其机构设置与效率，是中央政府的权力能否顺利运行的关键。(www.daowen.com)

以上分析了内政部的权责及与行政院的关系。每一部会虽在一定时间内保持了静止状态，但同时又是运动的。原因非常简单，在制度并非健全的时代，各部会存在着人事关系的动态变化。按说，内政部职责重大，管理事务纷繁复杂，需要建立一种长效的人事机制，以保障人事的相对稳定及人事更替的制度化。在行政院所属部会中，内政部部长的更替是最为频繁的。⁽⁹⁾训政初期十年正式担任过内政部长有12人，“九一八”之后内政部部长的更替更为频繁，至1937年，多达7位，平均不到一年即更换一人。（表4.2）

表4.2　训政初期内政部部长更替表

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资料来源：中国第二历史档案馆藏：内政部（十二）（6）案卷目录1；刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，北京：春秋出版社，1989年，第37—38页；中国社科院台湾研究所主编：《中国国民党全书》，西安：陕西人民出版社，2001年；张朋园，沈怀玉合编：国民政府职官年表（1925—1949），台北：“中央研究院”近代史研究所，1987年；徐友春主编：《民国人物大词典》，石家庄：河北人民出版社，1991年。

由上表可知，内政部部长的更替存在的特点大致如下：

第一，行政院院长变更时，内政部长发生了更替。且一任行政院院长期间，有数任内政部部长。“九一八”事变是一个明显的分水岭。谭延闿内阁时的内政部长均为阎锡山一派，如阎锡山本人及其属下赵戴文、杨兆泰。显然，训政初期的政治妥协发挥了重要功能，国民政府把内政部长职位作为安抚阎锡山一派的奖赏品。谭延闿去世后的蒋介石内阁，任命了江苏人钮永建担任内政部长。而刘尚清作为张学良的代表担任内政部长即为蒋介石拉拢与奉张关系的明证。

“九一八”事变后，蒋介石下野，在孙科的短暂内阁中，由粤籍人物出任内政部长，李文范作为内政部长当在情理之中。蒋、汪合作时，汪精卫任行政院长，内政部长更替非常频繁，其中有汪精卫自兼，亦有冯玉祥挂名担任，还有蒋系的黄郛等。当蒋在1935年底再次兼任行政院长时，任用了对日本比较了解的蒋作宾出掌内政部长。抗战爆发后，地方实力派湖南省省长何键出任内政部长则是蒋采用明升暗降的方式，以加强政令统一的意图。

第二，真正的地方实力派人物如阎锡山、冯玉祥等出任内政部长时，并不亲往出任，而由其部属或次长代理。至于蒋介石的把兄黄郛出任内政部长，因未到任就去世了。

第三，在正式所任内政部长中，除汪精卫一人外，基本出身于军事，证明该职位是作为明升暗降的闲职或军事实力派人物权力分割的场所。如黄绍竑所言：“内政部就好像内外大员停转的传舍。”⁽¹⁰⁾

第四，“九一八”之前，行政院长与内政部长大多并非出自同一个系统，譬如谭延闿之于阎锡山一派，蒋介石之于张学良一派，很大程度上体现的是政治妥协与权力分配。“九一八”之后，在实行责任内阁制时，行政院长与内政部长出自同一派系。汪精卫任行政院长时，内政部更换不少，曾亲自担任内政部长，尽管有些内政部长并非汪系，因部长并不在任，大都由汪系的次长担任。当蒋介石任行政院长时，内政部逐步走上正轨，证明蒋掌理政府中枢期间，可以通过蒋之个人权力逐步渗入内政建设。然而，蒋的工作重心在于抗战准备，在内政上并不可能投入太多。

内政部部长次长的更换在各部中是最频繁的，以致难有一个一贯的方针与政策。曾任内政次长的甘乃光也观察到，内政部时常被人认为没有成绩而对它不加重视。内政部无充分的权力，而经费又少，本来部内人员差不多全部都是从事公文处理的人，单是管理收发（总收发和内收发）档案的也有40多人，但是一件公事的发出，因手续复杂之故，非一周不行，费时失事。⁽¹¹⁾