三、行政院行使权力陷入困境之原因

从上所析，蒋通过军事行动达到了基层政权的改变，并使行政院出现了权力不完整的趋势。那么，当基层政权改变之时，为什么行政院没有给予强烈反对呢？除了考虑自治办理本身的艰难以外，⁽⁹¹⁾抛开机构的协调合作及汪与蒋的个人性格特征不谈，⁽⁹²⁾从以下几方面可分析行政院权力运作的困境之因。

第一，内忧外患的政治环境是军权上升的外因

一般而言，面对危机加深之际的政治环境，大多数国家都会催生出专制或军人集团的武力政权，文职人员则往往处于被动的地位，或者说权威军人和文职最高长官往往合二为一。在传统政治社会里，文人政府的权力是否能凌驾于军方力量之上以控制政治，常是检验民主、社会进化的试金石。⁽⁹³⁾在政党政治中，当环境恶化到足以摧毁国家生存的基本要求时，甚至往往会合三为一，意即集中军人领袖、党的党魁、行政最高长官三者权力兼任以达高度集中。⁽⁹⁴⁾因此政治环境的改变往往会催生执政方式或施政程序的改变，国民政府亦不例外。

汪、蒋同时上台后，面对日本侵华的加深，国内地方实力派的蠢蠢欲动，共产党实力的快速发展等现实，蒋主持的“剿匪”与“国防”成为了一切工作的中心。由于孙中山去世后长期权力核心的缺失，权力中心潜在者如蒋、汪等高层人物不断角逐，地方实力派对国民政府中央不断发难。如蒋作宾在1932年10月11日写道：“现在各处之斗争，实小蛆之争食，汝欲将中国挽救，实无异痴人说梦。”⁽⁹⁵⁾时任中国国民党中央执行委员会秘书的王子壮在日记里写到30年代初期时人的评论：“论者谓国内现象一如明末，流寇压境，内部意见分歧，三者今已具备也，以今例，彼实具有亡国之征，如不善处，非破亡即共管，而中国将不存于世界也，言之心悸！”⁽⁹⁶⁾不难设想，内阁制下的行政院在权力实施过程中，生成以其为中心的权力核心谈何容易？在全国舆论要求国民政府高层领导加强团结的呼声中，强势军人集团无疑会受大多数人青睐。在一定程度上，以蒋为首的军事组织完成全国统一很大程度上符合抗日的舆论要求。王子壮认为：“蒋自江西共匪剿平，在国内之声望巨高。”⁽⁹⁷⁾王的言语中透露出蒋已经在与汪的权力分配中通过军事行为取得了优势地位，预示着汪的行政院在权力运行中处于被动地位的场景。

蒋通过军事行为及保甲制度的推行，权力中枢呼之欲出！即使1934年蒋还没有完成权力集中的进程时，诸多人认为蒋已具备领袖的风范了。据何廉回忆1934年在江西两次和蒋委员长会见时的印象，“他注意听我讲，看来十分耐心，又非常礼貌，印象中他迫切想听到独到的见解。”⁽⁹⁸⁾何廉等人受蒋之青睐自有其他原因，但蒋之领袖气质亦由此可见一斑。故而，内忧外患的政治环境导致了军权的上升，并由此产生了对行政的干预。

第二，行政院自身存在的弱点是军权干政的内因

上文在论述行政院的制度设计时，认为从制度层面而言，主席虚置下的行政院应当成为国民政府的行政权力核心。从提前终止自治举办保甲这一政治方式的进程来观察，并不能寻觅到行政院表现出对蒋的军事集团行为之不满，反而配合了军事委员会的要求，使保甲制度得以推行。有人对汪精卫在行政院制度推行方面所面临的困境表达出了困惑，“不能使汪先生的主张贯彻的阻力是什么？汪先生身为行政院长兼主中常会中政会，讲到权力，又是责任内阁的”。⁽⁹⁹⁾应该说，汪完全可以利用党与政的相互结合，树立行政院的核心地位。

但是，汪内阁自建立伊始即存有自身的弱点，内部派系问题严重。至1932年6月1日，算上次长及副委员长，汪内阁组成成分大致如下：（包括10部3委员会的正副首长、政务次长、常务次长共36人）（见表3.6）

表3.6　行政院组成成员分析表

资料来源：许育铭著：《汪兆铭与国民政府：1931至1936年的政治变动》，台北：“国史馆”印行，1999年，第106页。

据此，可以发现进一步发现汪掌理的行政院的一些特点：除了年龄结构合理外，从地域上看，主要人员分布于广东、江浙，且广东方面明显占据上风。阁员分布的不平衡反映了行政院内粤派与浙派等派系的存在。汪派人员大致包括改组派、不属于改组派的国民党左派及汪氏个人随员等。有些人士是位于汪氏与其他重要人物联络上的，例如黄少谷即为汪氏与冯玉祥的关系人，赵丕廉为汪氏与阎锡山的关系人，刘叔模、许锡清则为汪氏与陈铭枢的关系人。随着汪氏政治行情的上涨，这些人也多少受益。在当时汪内阁中，汪派所占重要职务亦较多。⁽¹⁰⁰⁾派系的存在很难使行政院产生较高的行政效率。

由上表还可发现，从学历上看，海外留学生占据了三分之二，而留学欧美的比例更高，说明内阁中倾向民主宪政的可能性较大，在政治上更愿意采取和平方式而放弃用武力争夺权力核心的可能。

由于汪内阁自身的弱点，行政院只能无可奈何的保持与蒋的军事委员会的合作。在汪与蒋的合作中，汪主政的行政院实际上处于了权力的从属地位。据陈公博观察，孔祥熙任财政部长时，只听蒋先生的话而决不听汪先生的话，在行政院重要的议案，都是临时提出，行政院非立刻通过不行，也非立刻实施不可。而汪兼外交部，蒋先生的外交情报还是到不了行政院之门。陈还指出：“军事、财政、外交三项重大事件都达到不了行政院，每次行政院开会都讨论琐碎而又琐碎的问题，加之蒋先生又以‘剿匪’为名，请求中央把‘剿匪区’都划给了行营，无论军事、财政还是司法，以及地方行政，一概由行营办理，因此，行政院更是花落空庭，草长深院了。”“行政院简直就是委员长的秘书处，不，秘书处也够不上，是秘书处中一个寻常的文书股罢。”⁽¹⁰¹⁾汪掌理的行政院在与蒋的军权合作中的地位可想而知了。

由上所析可知，行政院的权力运行需要一定的程序。合理合适的程序是保证权力运行畅通的基本前提。但行政机构常常遇到横向的“反权力”，即法制外的非行政机构对行政行为的干预，从而导致制度上的最高权力行政机关在实际运作中存在较为明显的偏差。行政院的权力大小与行政院院长的个人特质及院长背后的实力支持有着密切的关系。制度上规定的“责任内阁制”，在受到军事机构的影响下，亦出现权力困境。

这种权力困境从推行保甲制度的程序考察已能鲜明的察觉。虽然行政院权力困境之根源并不能归根于保甲制度的推行，但保甲制度推行的程序却已鲜明反映了行政院权力的缺失！而这种根源就来自于蒋介石的军权介入。汪尽管担任了中政会主席兼国民政府行政院长，体制上做到了党与政的结合，但在国民政府主席虚置下的政治体制中，在军权上升的体制下，行政院的行政权力失去了完整性。制度上的权力与实际运作偏离的副产品滋生了以军干政、军政结合的政治局面。由上文亦可知，行政院欲保持行政权的独立，使权力运行畅通，有以下三种可能的方式：（1）在内忧外患施政环境下，行政院长拥有威权军事背景，能以强权或军事方式推行政令或改变政权组织形式；（2）在和平环境下，军权无法利用军事行为借口渗透于政治之中，做到真正的军政分离；（3）强化执政党的党权，以党权加强对军权制约，换言之，以党指挥枪。对于第三种方式，由于党权的过分强势，虽然能制约军权，也易于导致以党干政，以党代政的局面发生，行政权同样会受到来自党权的“反权力”。在国民党党争导致党权日渐式微时，由于军事行为增加，行政院院长由军事强势人物担任成为了必然。当1935年汪遇刺后，权力中枢出现了军政一体化的模式，军事委员会委员长蒋介石兼任了行政院院长。尽管在内忧外患的政治环境下，自孙中山去世后强势人物的真空需要填补，但军事组织的强势人物广泛参与行政的现状，导致了行政权独立化的艰难，一定程度上阻碍了国民政府治权的真正实现与政治现代化的进程。

从1931年底到1935年底，短短几年时间，国民政府的中央政制发生了较大变化，蒋介石通过军事行为的开展，个人威望逐步树立，个人集权逐步形成，蒋取得了合法性的支持。这种集权在危机时代能够减少政治资源的消耗，集中全国力量，加速抗战准备。但是，蒋的集权与国际上盛行的集权政治并不相同。譬如，法西斯国家大都通过非常规方式，通过高压手段实现领袖权威的高度集中，即使如苏联的个人领袖集权也是建立于强势的具有高度组织性与纪律性的政党之上。蒋介石在五全大会上取得了权力集中的合法性，其后，国民党内并没有多少挑战者能挑战蒋之个人权威。但是，国家内部依然未能实质性统一。如王子壮对蒋的集权政治的看法所言：“我国政治虽渐统一，然各方情形实有若干之不稳，识者每为蒋先生临危以其负责太重，大政集于一身，万一稍有不测，国家不胜其损失也。”⁽¹⁰²⁾蒋介石的最高地位已经得到了完全确定，但蒋依然还受到了诸多潜在的反对力量，意味着蒋无法采用法西斯式的强力方式，推行国家的现代化与抗战准备。

【注释】

(1)本节内容发表于《民国档案》2011年第1期，原题为《五全大会与蒋介石个人集权政治的形成》，有改动。

(2)王笑鸿、吴雪晴：《中国国民党五全大会述评》，《民国档案》2003年第1期。

(3)陈红民等：《冲突与折衷：国民党五全大会延期召开原因探讨》，《民国档案》2009年第1期；

(4)参看刘大禹：《抗日与“剿共”：蒋介石的两难选择——以1933年的热河危机为中心》，《历史教学》（高校版）2008年第12期。

(5)冯启宏：《法西斯主义与三○年代中国政治》，台北“国立”政治大学历史学系，1998年，第17页。

(6)季鸾：《关于独裁制》，《国闻周报》第12卷第5期，1935年1月28日。

(7)1934年11月27日，汪精卫与蒋介石联名通电全国，谓“盖中国今日之环境与时代，实无产生义俄政制之必要与可能也”。同日，蒋介石先生答复日本大阪《每日新闻》记者的访问时，也有这样一句话：“中国与意大利土耳其国情不同，故无独裁之必要。”胡适：《中国无独裁的必要与可能》，《独立评论》第130号，1934年12月9日，第2页，第4页。

(8)［美］柯伟林著，陈谦平、陈红民等译：《德国与中华民国》，江苏人民出版社，2006年，第199页。

(9)《蒋介石日记》，1934年7月28日。

(10)《蒋介石日记》，1934年8月24日。

(11)《蒋介石日记》，1935年1月27日。

(12)《王世杰日记》（手稿本）（第1册），“中央研究院”近代史研究所，1990年，第15—17页。

(13)《蒋介石日记》，1935年8月11日。

(14)《蒋介石日记》，1935年8月15日。

(15)一周简评：《汪院长复职》，《国闻周报》第12卷第33期，1935年8月26日。据该报推测，汪辞职，可能要求蒋设法改革党政机构以利大政进行有关，尤其是与中政会之组织有关。

(16)《蒋介石日记》，1935年8月31日，本月反省录。

(17)《王子壮日记》（手稿本）（第2册），“中央研究院”近代史研究所编，1935年7月19日记。

(18)陈之迈：《政治改革的必要》，《独立评论》第162号，1935年8月4日，第2—5页。

(19)蒋廷黻：《九一八两年以后》，《独立评论》第68号，1933年9月17日，第4页。

(20)陈之迈：《我国的宪法问题》，《国闻周报》第12卷第2期，1935年1月7日。

(21)《王子壮日记》（手稿本）（第二册），1935年8月2日记，“中央研究院”近代史研究所编，2001年，第402页。

(22)钱端升：《对于六中全会的期望》，《独立评论》第162号，1935年8月4日。第5—9页。

(23)李朴生（中央政府侨务委员会的委员）：《国民党未失锦标队资格》，《独立评论》第176号，1935年11月10日。

(24)胡适：《政制改革的大路》，《独立评论》第163号，1935年8月11日。

(25)吴景平著：《宋子文思想研究》，福建人民出版社，1998年，第318—319页。

(26)一周简评：《五中全会之进行》，《国闻周报》第11卷第50期，1934年12月17日。

(27)大事述要：《六中全会前夕》，《国闻周报》第12卷第43期，1935年11月4日。

(28)汪遇刺情形：1935年11月1日九时一刻全会开幕，中委集阶前摄影，汪立前左方，摄毕俱转后阶。此时一青年自旁挤过，距汪三尺许，连放三枪，汪立倒地。张继立于汪前，闻枪声转汪后，将凶手抱住不放，凶手乱开枪，又放五下，张学良赶到，将凶手打倒，交警察。（《国民党四届六中全会记》，《国闻周报》第12卷第44期，1935年11月11日。）

(29)一周简评：《五全代会开幕》，《国闻周报》第12卷第45期，1935年11月18日

(30)《五全大会闭幕》，《国闻周报》第12卷第47期，1935年12月2日。

(31)历届国民党中委人数统计，《国闻周报》第12卷第47期，1935年12月2日

(32)［日］石丸藤太：《蒋介石评传》，台北中正书局，1937年，第141页。

(33)《五届一中全会记》，《国闻周报》第12卷第48期，1935年12月9日。

(34)评论选辑：《对于新中枢的希望》，《国闻周报》第12卷第49期，1935年12月16日。

(35)一周简评：《中枢新阵营》，《国闻周报》第12卷第50期，1935年12月23日。

(36)陈香梅：《张群先生话往事》，中国友谊出版公司，1992年，第32页。

(37)朱佑慈等译：《何廉回忆录》，中国文史出版社，1988年，第99页。

(38)《蒋介石日记》，1935年12月31日，本月反省录。

(39)论评选辑：《中央政务宜全局整顿》，《国闻周报》第13卷第4期，1936年1月20日。

(40)参也（一位研究行政效率的作者）：《新姿态的行政院》，《独立评论》第184号，1936年1月5日。

(41)一周简评：《新年政局》，《国闻周报》第13卷第2期，1936年1月6日。

(42)李学通：《书生从政——翁文灏》，兰州大学出版社出版，1996年4月，第107页。(www.daowen.com)

(43)一周简评：《中枢新阵营》，《国闻周报》第12卷第50期，1935年12月23日。

(44)大事述要：《中央代表赴港迎胡》，《国闻周报》第13卷第4期，1936年1月20日。

(45)《蒋介石日记》，1936年2月22日。

(46)《王子壮日记》（手稿本）（第三册），1936年1月14日记，第14—15页。

(47)《蒋介石日记》，1935年12月7日，本周反省录。

(48)《蒋介石日记》，1935年12月，本月反省录。

(49)《蒋介石日记》，1934年9月13日。

(50)《蒋介石日记》，1935年7月27日。

(51)《蒋介石日记》，1935年7月27日。

(52)《蒋介石日记》，1935年8月29日。

(53)《蒋介石日记》，1935年8月17日。

(54)《蒋介石日记》，1935年8月19日。

(55)《蒋介石日记》，1935年8月22日。

(56)《蒋介石日记》，1935年10月21日。

(57)《蒋介石日记》，1935年11月3日。

(58)《蒋介石日记》，1935年11月11日。

(59)《蒋介石日记》，1935年11月21日。

(60)《蒋介石日记》，1935年11月28日。

(61)《蒋介石日记》，1935年12月2日。

(62)《蒋介石日记》，1935年12月10日。

(63)《蒋介石日记》，1935年12月11日。

(64)《王子壮日记》（手稿本）（第三册），“中央研究院”近代史研究所编，2001年，第4页。

(65)《王子壮日记》（手稿本）（第三册），“中央研究院”近代史研究所编，2001年，第14—15页。

(66)《蒋介石日记》，1935年12月9日。

(67)王子壮：《王子壮日记》（手稿本）（第三册），1936年，第169—171页。

(68)陈之迈：《近年来中央政治变革》，《独立评论》第195号，1936年4月5日，第6页。

(69)《冯玉祥日记》第四册，中国第二历史档案馆编，1992年，第644页。

(70)《蒋介石日记》，1935年11月9日。

(71)《蒋介石日记》，1935年11月13日。

(72)《蒋介石日记》，1935年11月17日、18日日记。

(73)担任行政院院长一职，并非蒋自始至终的需要，在蒋介石的日记中，可以得知，1936年2月16日，考虑到“行政院院长辞否与大局”。

(74)陶希圣：《中国历史上的集权与分权》，《独立评论》第81号，1933年12月17日，第7页。

(75)《蒋介石日记》，1935年本年反省录。

(76)本节内容作者发表在《湖南科技大学学报》2007年第2期，原题是《国民政府行政院行使权力的困境（1932—1935）——以推行保甲制度的程序为例》。

(77)《国民政府军事委员会暂行组织大纲》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案资料选编》（上），安徽教育出版社，1994年，第397页。

(78)另注：在各部部长的变迁中，内政部的变化最为频繁，李文范1932年2月8日辞，汪兆铭1月30日特任兼署，冯玉祥2月8日特任，5月3日辞；彭学沛3月28日暂代；黄绍竑5月3日特任，1934年12月7日辞；黄郛12月7日特任，1935年12月12日辞（从1934年12月12日由甘乃光与陶履谦相继代理至1935年2月27日）。其他各部如外交部部长罗文干、汪兆铭；财政部长宋子文、孔祥熙；教育部长朱家骅、翁文灏、王世杰；交通部长陈铭枢、黄绍竑、朱家骅；铁道部长叶恭绰、陈公博、汪兆铭、顾孟馀；实业部陈公博等相继担任。

(79)周聿峨、陈红民：《胡汉民》，广东人民出版社，1994年，第230页。

(80)胡汉民：《国民政府的经过与将来》，在中央党部国民政府成立四周年纪念会演讲（1929年7月1日），《国民党政府政治制度档案史料选编》（上），第101页。

(81)《豫鄂皖三省“剿匪”总司令部训令，令豫鄂皖三省政府》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(82)《内政部民政篇第一章地方行政制度》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：十二（6），案卷号：10325。

(83)《国民政府军事委员会南昌行营训令（治字第2927号），令福建省政府》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏：全宗号：二，案卷号：1006。

(84)《福建省政府咨民第412号》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(85)《行政院院长汪兆铭交公函于中政会秘书处的附件之内政部呈文》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷：1006。

(86)《察哈尔省政府呈字第201号文》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(87)《浙江省政府呈行政院呈字575号》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(88)《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(89)《中央执委会秘书处为告第23次中常会决议剿匪区内政事务概受剿匪总司令监督指挥事至行政院函》，1932年6月18日，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二（2），案卷号：554。

(90)国民政府公布1927年9月军事委员会决议通过之《修正国民政府军事委员会组织大纲》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案资料选编》，安徽教育出版社，1994年，第382页。

(91)如甘肃省主席朱绍良上行政院的呈文即是自治制度困境之写真。文中称：“遵查本省地广人稀，习俗风尚素极锢蔽，且因兵匪蹂躏之余，疮痍未复。当民国十八年间，本省固以遵奉自治法令，举办自治，然以章制繁密，陈仪过高，终极上下隔阂，莫观成效。且因负举办自治之虚名，徒为各县豢养无数之区乡镇长，使上劣乘机把持，坐耗地方财力，加重人民负担，流弊所届，莫可究诘。厅长到任后，目击情形，深以欲求本省自治之真正促成，非先使人民自卫，求得秩序之安定不可……”见《朱绍良上行政院的呈文》，各省市停办自治办理保甲情形档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。

(92)按照王子壮的观察，汪精卫先生“人极精明而无主见”，见《王子壮日记》（手稿本）（第三册），台北“中央研究院”近代史研究所，2001年8月，第54页。汪的这种个性存在有妥协及不坚定的特性，也决定着汪此后在全面抗战后对日的妥协投降。

(93)孙哲：《权威政治——国际独裁现象研究》，复旦大学出版社，2004年，第324页。

(94)受主题及篇幅的限制，本应讨论国民党中央如中央执行委员会与政府及军队的关系，实际上国民党中央对政府的控制能力并没有想象中的那么强势。据国民政府聘请的财政顾问阿瑟·杨格观察：“在这些年里，国民党作为国家事务中的一种因素而论，其重要性远不如政府，而且党的重要性在逐步减轻，以至于几乎变成名义上的。”（［美］易劳逸著，陈谦平、陈红民等译：《1927—1937年国民党统治下的中国流产的革命》，中国青年出版社，1992年，第350页）这种说法与王奇生对国民党的考察基本一致，王认为，国民党清党反共后，国民党的党力并未因训政而强健，党权也没有随党治而提高，法理上的“以党治国”、“以党治军”演变为“以军治国”、“以军治党”的局面。（王奇生：《党员、党权和党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社，2003年，第150页）党力的减弱自然影响党对政的控制。笔者以为，当党无法对政府施行有效控制，而军权与行政权即是在法制上处于平行关系，权力重心也会向军权倾斜。

(95)北京师范大学、上海市档案馆编：《蒋作宾日记》，江苏古籍出版社，1990年，第481页。

(96)王子壮：《王子壮日记》（手稿本）（第一册），台北“中央研究院”近代史研究所，2001年，第351页。

(97)王子壮：《王子壮日记》（手稿本）（第二册），台北“中央研究院”近代史研究所，2001年，第343页。

(98)朱佑慈等译：《何廉回忆录》，中国文史出版社，1988年，第89页。

(99)事实述评：《汪精卫先生胡不归？》，《时代公论》第27号，1932年9月30日，第3页。

(100)汪内阁的主要汪派人物有：褚民谊——行政院秘书长；彭学沛——行政院政务处长；甘乃光——内政部政务次长；唐有壬——外交部常务次长；郭泰祺——外交部政务次长，后转任驻英大使；陈公博——实业部长；郭春涛、刘维炽分任实业部政务、常务次长；顾孟馀为铁道部部长；曾仲鸣、谷正鼎、俞棪、陈耀祖分任铁道部常务次长、总务司长、业务司长、财务司长；赵丕廉为蒙藏委员会副委员长；白云梯为该会常务委员；陈树人为侨务为委员会委员长；王懋功为正太铁路局长；范予遂为道清铁路局长。（参见许育铭：《汪兆铭与国民政府：1931至1936年的政治变动》，台北“国史馆”印行，1999年，页91注。）

(101)陈公博：《苦笑录》，东方出版社，2004年，第210—212页。

(102)《王子壮日记》（手稿本）（第三册），1936年，第344页。