二、保甲制度推行的程序考察

以上分析了行政院与军事委员会在制度与人事上的大致关系。那么，军权介入了行政权之后，制度上行政院的权力核心又是如何丧失的呢？蒋在“剿匪”区借设置行营的方式开展军事行动，至1935年，以处理五省“剿匪”军事及监督、指挥“剿匪”区内各省党、政事务之便利起见，通过保甲制度的推行，对地方行政制度予以变更，在“剿匪”区树立个人或集团的军事权威，并进而剥离行政院对地方组织的实际掌控。

军事委员会通过军事行动，改变基层组织的首要步骤是建立行政督察专员制度。该制度首先由蒋介石所在的“剿匪”总司令部提出，最早于1932年左右在江西、福建、安徽等省施行。蒋在训令中关于设立该制度的本旨已清楚表示：行政督察专员的身份，“一方面为本司令部特派员，一方面为各省政府辅佐者，同时并为各县之监督者、倡导机关”，可以“随时考核辖区各县市长及其所属员兵成绩之权”，如所属县长有渎职行为，“应随时密呈本部及省政府知照”。规定了专员公署组织条例的立法精神，“乃完成清剿改善政治之整个计划”，命令各县市“纸面上自治之具文全体停办，先行举办编查保甲户口”，其作用是“一以完成人民自卫之急切需要，一以预植国家御侮之远大基础”，“勿任观望、贻误、藉词、诿卸致于咎戾”。⁽⁸¹⁾

从训令中不难发现，蒋试图通过行政督察专员制度的推行，在军事权力所到之处推行军政结合。当蒋的主张在中央政府取得了合法性时，随即藉行政督察公署推行以自卫为目的的保甲制度。蒋自任行政院院长后，1936年发布的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定：“专员由行政院院长或内政部长提出，呈请国民政府简派”，但“在剿匪或其他特种事件尚未办理完竣之省，其提出专员人选，得征求军事委员会意见”。至颁布条例之日，划定了行政督察专员督察区域的有江苏10个区，安徽10区，江西8个区，湖北合并后8个区，湖南4区，四川18区，山东3区，河南11区，河北4区，陕西7区，浙江9区，福建7区，贵州8区，甘肃7区。⁽⁸²⁾蒋之行营所开创的制度正式取得了在政府内的合法性。

在行政督察专员制度确立之时，蒋的军人集团通过推行保甲制度对控制区政治组织形式予以进一步变更，首先是把矛头指向了福建省。在蒋主导下，以“剿匪”区为保甲制度发轫地，提前终止地方自治、兴办保甲的政治改造迅速展开。1934年南昌行营对福建省政府推行保甲制度方面的训令使用了相当激烈的言辞。训令认为：南昌行营所颁关于保甲制度各项章则，“皆系殚精竭虑，斟酌古今制度，详考各省情形，折中至当，最切实际，极便推行，年来鄂赣等省匪氛日杀，要皆得力于此，成效昭然，无复疑义”。认为“福建省的保安团队之名称经费编制等项办法，多与行营颁布法令不合，而省府新颁布各县地方自治改进实施办法，尤与编查保甲户口条例相抵触，有违剿匪省区先办自卫之旨等情”，福建省的自治和自卫极为不合，所颁单行办法更与现行法令抵触多端，福建省“所订各县地方自治实施办法，仍存乡长，镇长名目，而区长任用方法，亦显背现行法令，其各保安团队，亦仍用保卫团名称，编制尤多不合，此皆关系基重，亟应改正之点”。“倘一二省区，仍复袭滔故常，省自为政，对通行条例，擅自变更，不为剿匪，通盘计划必受影响，尤于国家大计多所妨碍”，要求其“迅行分别切实改进，毋得延玩”。⁽⁸³⁾

福建省政府接到训令后，对提前终止自治一事系关重大政策的改变，不敢怠慢。省政府主席陈仪于1934年9月1日在遵守行营命令的同时，对内政部咨文中称：“……现在本省各区行政督察专员公署业经成立，自应依照前令，将本省闽侯等20县原有自治组织一律停办改编保甲，除饬属遵照外，相应咨请贵部查照备案为荷。”⁽⁸⁴⁾

内政部收到了福建省的咨文后，迅速呈文行政院，内政部部长黄绍竑对行政院的呈文原件中主要谈到以下几点：

其一，地方自治的重要性及推行的举步维艰。“查地方自治为宪政之基础，推进地方自治为训政时期施政之重心。”但是多年以来，由于内忧外患，“遂致推行阻滞”。黄列举了豫鄂皖三省因属“剿匪”区域，按照军事委员会先办自卫后办自治之旨，三省自治停办。

其次，关于江西、江苏、浙江、福建等地自治的情况。“江西亦停办自治，改办保甲；江苏省虽未经中央政府核准停办自治，但江北各县自治经费早已全数移充保甲之用；浙江省推行自治项皆恪守中央法令，近亦订颁编组保甲规程；福建省又奉南昌行营训令，省府所颁各县地方自治改进实施办法，（系经中央核准者）编查保甲户口条例，抵触命令，停办自治，专办保甲。”这些在国民政府直接控制下的省份，自治的办理事实上已处于停办状态。

第三，其他各地自治名不符实，更有省份对自治不予理睬。“四川省因兵灾匪患，地方自治也未举办，陕西省因灾情奇重，亦未进行，宁夏、新疆、西康等省，地处边陲，民智落后，事实上无法督促举办，河北战区，各县疮痍未复，未能继续推行，察绥两省，因强邻压境，警耗频传，自治进行自不免于停顿，两广虽在进行，迄未报部查核，青岛一市，因外交关系，市参议会早经情准缓办，北平市参议会虽经成立，但第二届市议会又经中央常会决议暂缓一年成立，环顾全国，各省市能遵守中央法令积极推行自治者，已为数寥寥。”

固虽内政部乃至行政院清楚“自治为训政根本要图”，亦对各部“责其恪遵中央法令”，但于纷杂国际国内环境中，即便良好政治制度推行亦将遇到重重阻力。黄认为“本部再四思维，觉地方自治虽为树立民治之大计，但盱横现势，外则强邻肆虐，内则匪势披猖，‘剿匪’总部与南昌行营主张先办保甲自卫，当今治标之要图。惟今后自治是否可以暂时停办，全国一律先办保甲自卫以立自治之基础，抑仍需继续办理，中央似应统筹兼顾，使政令不致分歧，地方政府有所遵循，事关政策，本部未敢擅拟，理合抄同福建省政府原咨附件备文呈请行政院”。⁽⁸⁵⁾黄的呈文表明地方自治的推行效果极为不佳，其原因并非内政部督促不严，抑或民众对自治信仰不够。从实际情况观之，如国家未达根本稳定，党争或政争接连不断，政制推行必然缺少稳定性与连续性。黄亦道出了国民政府行政院在内政推行上的无奈之状。(www.daowen.com)

行政院据此提交院会第184次会议，停止自治、办理保甲的议决送中央政治会议秘书处转呈核定。中政会于1934年11月8日开会决议，“仰该院通饬各省市政府遵照办理”，返回给国民政府，国府以训令的形式（密第66号）令行政院“准此，自应照办”（签名为国民政府主席林森，行政院长汪兆铭，内政部长黄绍竑）。

当行政院停止自治、办理保甲的文件下发至省后，各省均作出了公文式的反应。察哈尔省政府主席宋哲元收到国民政府主席林森、行政院院长汪兆铭及内政部长黄绍竑联名副署的密令后，于11月30日回复，表示遵照执行。（呈文于12月6日到行政院）⁽⁸⁶⁾

河南省政府主席刘峙12月8日对行政院的呈文称，“本省早以遵照豫鄂皖三省‘剿匪’司令部颁布保甲条例，切实办理在案”。江苏省政府主席陈果夫11月30日呈行政院有关该省的《保甲法汇编》，由行政院交内政部参考（笺函第5759号，12月3日到行政院），其呈文中称：“查本省前为安定社会，充实民众自卫力量起见，曾经制定江苏省清查户口编组保甲规程，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各县于本年4月1日起先行试办，嗣以试办以来，尚著成效，复经令饬各县于本年11月1日起一律举办在案。”其意不言而喻，即使南京政府直接管制下的省政府已在行政院命令之先，已遵照蒋之意见办理。

陕西省政府主席邵力子1934年12月密交行政院的各县编查保甲户口暂行办法交由内政部（笺函第5972号）；浙江省政府主席鲁涤平1934年12月19日对行政院的呈文中称“蒋委员长令准试办，现全省各县已分期举办”。⁽⁸⁷⁾湖南省保甲法规1935年1月18日亦由行政院送内政部，安徽、甘肃、北平等省市办理保甲的经过亦速报行政院并转交内政部。

至此，行政院惟一的做法只能令内政部制定相关保甲制度法令，以维持形式上的行政权力形象。内政部亦迅速编制了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，于1934年12月26日提出具体方案，并呈中政会审议与立法院通过。主要包括：（1）基层政权的变化。确定保甲为地方自治基本组织，纳保甲于自治组织之内。（2）基层武装力量形式的变化。取消县保卫团，依保甲编组壮丁队，以代替之。（3）保甲组织的归属“应统属于民政厅，其依保甲编组之壮丁队，则与保安团队一并由省保安处统筹办理，省保安处则仍属于省政府。间接受军事委员会命令”，隶属省政府，与各厅并列，以便中央主管各部指挥监督。（4）暂行停止户籍法之实施。⁽⁸⁸⁾

以上分析了保甲制度推行的具体程序。按照正常进程，保甲制度理应先由基层政权提出建议呈文于行政院，然后由行政院呈交中政会，中政会原则性通过后交由立法院审议，立法院通过后再上呈中政会，中政会秘书处函交国民政府，由国民政府训令行政院，然后由行政院交内政部及各省。实际上，保甲制度的推行由军事委员会（或“剿匪”总司令部）对地方政府的干预而发起，通过中政会及行政院的认可得以推行。从各省市所呈保甲规程中可以发现，基本与豫鄂皖三省“剿匪”总司令部章程保持一致。有关正常程序与实际程序对照如下。（表3.5）

表3.5　保甲制度推行的程序表

按照制度上的规定，军事委员会与行政院应当是平等关系，虽然在人事上有一些相互关联，却并不互相隶属。尽管军事委员会可以“监督指导剿匪区内行政事务”，⁽⁸⁹⁾1928年2月的《军事委员会组织大纲》中第七条的规定，“各省区行政机关执行与军事有关联之事务时，军事委员会有指挥监督之权”，⁽⁹⁰⁾却并没规定可以改变基层组织构成方式。这种关系到地方制度的改变，理所当然应由行政院先提出具体方案才可办理，但在蒋控制的“剿匪”区多数省份早已提前办理。

姑且不论是否应当推行保甲制度，从程序上讲，提前终止自治办理保甲，实际上是军事委员会等军事机构如南昌行营对行政院的行政权力的一种侵犯。既然地方自治是孙中山宪政之根本，完成地方自治亦为国民政府达到宪政之中心工作，然保甲制度的推行，对孙中山所主张的政权组织形式已是极大的变更。军事委员会对基层政权的改变，使行政院对地方政权的控制陷入了困境，更难说保障政令的畅通。