一、行政院与军事委员会的关系

在任何政治行为中，最高行政机关都会受执政环境的限制，做出被动或主动的应对。“九一八”事变以后，受国内外政治环境的冲击，国民党政府政坛变化无常。蒋介石、汪精卫利用孙科政局危机，达成了权力分配。汪获得了国民党中央政治会议常委、国民政府行政院院长兼内政部长等重要职位。因国民政府主席处于虚置之位，汪实际上已是中央党政中枢之首脑，坐镇行政院，把持全国官吏之任免及政制之维护。获得军事委员会委员长职位的蒋介石则明确表示主要负责“国防”与“剿匪”等事项。那么，两个机构在制度与人事上的规定如何？此乃理解行政院权力运行的基本前提，也是理解军权介入行政权的前提。

“九一八”事变后不久，1931年12月26日，国民政府修订公布了新的《国民政府组织法》。其主旨为限制国民政府主席的权力，确立以行政院院长为内阁之首，负主要政治责任。按照《国民政府组织法》，行政院院长在国府主席虚置下应当成为政治权力实施的主要载体。

军事委员会亦有明确的制度规定。国民党一大后不久，根据孙中山的建议，在中执会下成立了军事委员会。按照《国民政府军事委员会组织法》，军事委员会为国民政府军政最高机关，该会随着北伐的完成而撤销。1932年3月5日，中国国民党第四届中央执行委员会第2次全体会议决议恢复军事委员会，其目的在“捍御外侮，整理军事，俟抗日军事终了，即撤销之”。“军事委员会设委员长一人，委员7人至9人，由中央政治会议选定，由国民政府特任之”，“行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长为本会当然委员”。⁽⁷⁷⁾军事委员会隶属于国民政府，该会与行政院在政治体制上属于平行关系，彼此通过行政院院长、军政部长及海军部长等双重身份保持着联系的纽带。但两者又是相对分开、属于国民政府的不同体系。可以得知，按照组织法的制度规定，军事委员会仅为一个临时恢复的最高军事机关，制度上亦确立了行政院与军事委员会双方的人事参与。

欲探讨国民政府行政院在1932—1935年权力运行的困境，还需要对其内部的人事做一粗略分析，以理解行政院在人事上的军事因素。

表3.4　汪精卫内阁部长简表⁽⁷⁸⁾

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续表

资料来源：中国社科院台湾研究所主编：《中国国民党全书》，西安：陕西人民出版社，2001年；张朋园，沈怀玉合编：《国民政府职官年表（1925—1949）》，台北：“中央研究院”近代史研究所，1987年；徐友春主编：《民国人物大词典》，石家庄：河北人民出版社，1991年。

在行政院所有部长中，军政、海军、交通、蒙藏四个部委为出身军事的人员所掌管，行政与军事既分立又联合的规定在人事上得到了部分体现。如军政部长何应钦即为蒋氏军事集团的重要骨干，在汪内阁中一直担任该职；从各部长就职前的主要经历观察，从事党务、行政工作的人数占了相当比例，且大多年富力强（除了三个委员会委员长在50岁以上）。

从以上制度与人事的初步分析结果可以证明，行政院与军事委员会之间存在一定程度上的相互结合的关系。有人在评述胡汉民时认为，“政客没有军事力量做后盾不行，那会轻而易举被赶下台，掌军权的不与有理论、有影响的政客结合不行，那会被任指骂为军阀”。⁽⁷⁹⁾论者所指的是胡汉民和蒋介石之间的互相依存、互相利用的合作关系。胡于1929年7月1日在中央党部国民政府成立四周年纪念会演讲《国民政府的经过与将来》中谈道：“政府同人现在一定也要照蒋同志那样信仰主义，坚定意志，由信仰与自信之中，生出一种力量来，并且推了出左，一定要于未来六年之中完成训政，那么结果的事实成功，也许会若合符节的。”⁽⁸⁰⁾由前文所述可知，汪、蒋合作的背景即建立在胡氏下野之后的政治环境中。胡能认识到政需要与军的结合方能立于朝野，胡氏能发表如此拥蒋的激情演说，汪氏岂能独善其身？很难排除，汪在行政院建立伊始对蒋的军事委员会存在一种依存或让步的可能。由于汪所作的人事努力无法否定，汪在主行政院时，曾试图维持行政院的权力核心地位。故而，30年代初期行政院的权力实施可谓相当微妙，其权力能否在各省市有效推行？保甲制度推行的程序考察成为衡量行政院权力运行与军权介入行政权的一个重要切入点。