一、集权与中央集权

何谓集权？集权用英语表示为centralization of state power，意思是“国家权力的集中”，即“把全国的政治、经济、军事大权集中于中央”。在现实上，大多数国家实行中央集权政治。实行民主政治的国家，在权力运转中，也常常保持着强大的中央权力。在传统社会，中央集权是通过君主专制方式实现的，即皇帝集权于一身，发号施令，全面掌控国家权力，这种集权方式也是一种个人集权。有时皇帝可能只是名义上的大权之所在，权力集中于宰相或中央其他各部。君主专制必须实行中央集权，但中央集权不一定要依靠君主专制。不过，按照沈乃正的看法，“集权于君主，决不应视为中央集权，惟集权于中央行政各部，始为中央集权”。⁽¹⁾因而，中央集权与个人集权尚有区别。前者需行政各部有权，后者依靠个人发号施令。或者说，传统社会的政治运转，中央集权与个人集权并未清晰划分，但两者均需有组织或个人的权威，通过一定的制度规范，在公众中形成公信力，方能动员民众与组织社会。

不过，即使个人集权，政府的高效运转仍然需要依赖行政各部本身具有的独立权力，即行政权，尽管行政权很大程度上受到诸如立法权等权力的制约。行政权是一定的行政主体为完成行政任务，履行行政职责以实现国家的行政职能而享有的国家权力，其外在形式就是行政职权，是国家为履行一定的行政职能而授予一定的行政主体的。⁽²⁾

中央政府行政权力的来源，主要基于传统、暴力或法律契约等三种方式。随着政治现代化的进程，国家权力主要源于法律契约，即法治社会的权力运行，以达到权力运行的有序化，避免由于权力交替发生的社会动荡。权力拥有机关并不会一成不变的，以致常发生政治变革而产生权力转移。政治权力的变革形态不外是：（1）统治机构内部的变革，即在统治机关相互间进行的权力转移——非法地进行时叫政变。（2）最高统治者变更，即不是统治机关相互间，而是最高掌权者的变动——非法的进行时也叫政变。（3）统治关系本身的变更，即作为政治权力基础的阶级统治本身被推翻，新统治阶级由旧统治阶级手中夺取政权而发生的权力变动，这是真正意义上的革命。⁽³⁾因此，权力的动态性是显而易见的，权力拥有者为获得尽可能持久的权力，总是利用多种手段对权力控制范围施加影响。

国家权力的转移或动态变化与政治环境是相关联的。权力变化最显著的表现是权力集中或权力失去。权力集中需要一定的条件，尤其是当国家处于战争准备阶段或对外战争时期，政府都会集中一切权力，颁布战时动员法或紧急状态法，以应付非常状态。此时，快速有效的决策、命令和执行是权力运行最有效的方式。马起华认为，由于政府集中了庞大的权力，于是人民的自由和权利受到了缩减或限制。就政府各部门来说，为了战争需要和广泛动员，战时权力大都集中于行政机关，因为行政机关有执行法律的权责，有军事的权力，致使其他机关的权力受到限制。⁽⁴⁾当国家生存成为迫切需求时，政府的集权行为也常常能够得到公众的理解或认可，而政府本身的性质反而变成其次的讨论范畴了。

政府集权主要是指行政权而言，其他诸如立法权或司法、监察等各权均从属于行政权或某一集权机构。关于行政权本身的涵义而言，也不能一概而论。马起华认为，行政权有广义与狭义之不同。广义的行政权是政府及其人员为实现国家目的、维护公共利益而决定政策、执行法令的权能。依此，则一切政府机关都有行政权。狭义的行政权则指行政机关的权能。在内阁制下，行政权属于内阁；在总统制下，行政权属于总统；在委员制下，行政权属于行政委员会；在五院制下，行政权属于行政院。从政府分权的观点看来，在三权分立制下，立法司法两权以外的政府权能，都是行政权；在五权分立制下，立法、司法、考试、监察四权以外的政府治权，都是行政权。政府治权的总量如果是一定的，则行政权与其他四权是互相消长的。马起华进一步界定了狭义的行政权所包括的范围，即行政机关的治权及行政人员的权力。每一机关有其特定的职权，例如外交部有外交权，财政部有财政权，内政部有内政权，国防部有军事权等，行政权便是各行政机关职权的总和。此外，由中央到地方各级政府，属于行政系统的，都有行政权。⁽⁵⁾因行政权本身存在着权力漂移的特征，为中央政府集权的历史考察提供了理论上的可能。(www.daowen.com)

政府权力的运行方式，一是靠政府设置相应的组织机构和部门，按照行政层级去履行政府职能；二是通过行政、经济、法律、文化、信息等主要手段实现政府权力的运行。⁽⁶⁾这意味着国家在实施行政权力时，应设置相应的机构，且需要从制度层面上予以规范。政府权力的运行方式随着社会发展而变化。任何一个国家，无论其采取何种政体，行政权都处于国家权力中的核心地位（在党政不分的国家，看起来是执政党的权力凌驾于一切权力之上，其实是执政党在直接行使某些最重要的行政权力）。⁽⁷⁾行政权力如果从运行结构考虑，它在运行过程中需要构成一种行政权力静态结构，首先是纵向的层级结构。行政权力的层级结构简称层级制，韦伯将这种结构称为科层级或官僚制，其具体表现为金字塔式。行政权力静态结构还应当包括横向的部门结构。这些部门之间的关系对行政权力的运行同样会产生很大影响。当然，行政权力总体上的表现是动态的，可以通过一些制度上的限制，依靠命令或文书等方式来完成行政权力的运行。合理的行政权力层级对权力的运行起着重要作用。为了提高行政效率，行政权力层级不宜过多，时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，此乃行政权力动态结构和静态结构的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。所以行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。⁽⁸⁾中央政府推行行政，主要是通过决策（特别重大的决策须报约定法机关批准以法律的形式表现以来）和管理（贯彻实施决策）来实现的。决策和执行决策的分工通常是既明确、又模糊。说明确，是因为决策总是由政府的核心部分——内阁或首长来做；而政府的外围部分——部门首长及其下属的职责便是负责决策的贯彻执行。⁽⁹⁾行政权力一经产生，就会不断演变、发展、扩张、渗透，于是有可能出现权力运行的失范，为保障权力实施的有序与规范，中央政府的机构设置需合理，行政机关需遵守其行政伦理，行政权力运行的路径才能相对畅通。

由于权力的动态性，中央政府的行政权力存在着失去或集中的可能。但总体而言，行政权力存有必然扩张的趋势，因而将立法权或其他军事上的指挥权均统属于某行政机关（有时属于某一政党代行）。为了限制行政权过于膨胀，需要采取分权方式，使权力在规定的轨道上运行。与前资本主义君主专制相比，分权政府是人类政治发展的重大进步。第一次真正提出分权学说的是英国启蒙思想家洛克。洛克将政府权力分为立法权、执行权和对外权，并论述了人民对政府权力的制约问题。他指出，立法权虽然是一种最高权力，但它只是一种受委托的权力，当人民发现立法者的行为和他们的委托相抵触时，“人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关，并重新授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人”。⁽¹⁰⁾洛克认为这种分权的基础是主权在民。但洛克所划分的三权实际上只有两权，即立法权与行政权。洛克的分权是为避免行政权的过分扩大而提出的，其手段是通过契约的方式以限制行政权力的扩大。

法国启蒙思想家孟德斯鸠在继承洛克分权学说的基础上，使分权学说更趋合理。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，所以三种权力必须分别交给不同的人和不同的机构来行使。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”⁽¹¹⁾孟德斯鸠提出了分权的重要性及权力本身存在扩张的内在张力。洛克主张权力分立的同时，强调立法权的优越地位，而孟德斯鸠却强调各种权力在对等和并列的关系上，互相保持牵制与均衡，即强调了重点在于牵制与均衡，尤其是立法和行政并列与分立。⁽¹²⁾在一般民主政治的国家，行政权是与立法司法两权成为对立，在权能分治的原则下，行政权只是政府五种治权中的一个部分，而且与其他四权几乎分不开的。不过行政权虽然只是治权中的一部分，但就其范围之广与官员之多而言，又可以说几乎占去了政府机构中的全部。⁽¹³⁾

因此，集权意味着集中的是行政权，其他各权无不隶属于行政权，掌控行政权的主体决定着集权的模式。在权力构成体制中，行政权总是居于所有权力的中心。由于行政权存在必然扩张的趋势，为保证国家权力的有序运行，立法权、司法权或舆论监督权以制约行政权成为了现代社会的一种基本规制，制约力量的大小意味着集权的强弱。

在现代社会，尽管集权有个人集权与中央集权之分，但个人集权常常是不稳定的，也是不长久的。个人集权会遭遇到其他潜在人物的挑战或替代，而中央集权易于保持权威的稳定与权力的集中。中央集权一般是指国家权力的配置结构以及中央政府与地方政府的关系而言的。在现代社会，单一制的资本主义国家与实行社会主义制度的国家，大多实行强有力的中央集权；采用联邦制的资本主义国家，地方政府虽有相当大的权力，但国家大权仍集中在中央政府。尽管权力的分配与权力的运行稍有不同，但作为权力总枢的中央政府，通过行政中枢对行政执行过程进行有效调控却总是一致的。一般而言，中央集权总是同经济发展水平较低、社会结构并不稳定的大国相联系的。如“小国寡民”式的状态不一定需要中央集权，但大国的统一与稳定无一例外需要依赖中央集权以维持其向心力的。费正清认为：“中国革命与中国历史的宏观连续性体现在中国人口从来没有今天这么多，通过一个中央权威保持统一，仍然是必要的。”⁽¹⁴⁾换言之，在一个大国中，在进行权力模式的转换过程中，原有的集权模式遭到解体，需要有一种全新的集权模式，方能维护国家的基本利益，即国家的统一与稳定。在此前提之下的民主制或共和制或其他的政党政治制度，并不会与集权模式背道而驰。