5.5　经验启示

通过以上对英国、美国、挪威、日本及土耳其等国的洪灾保险制度及保险模式的分析，我们发现虽然这些国家的制度及模式不尽相同，但仍存在着许多共同特征，这些国家经过几十年的发展与调整，建立起了比较成熟的、与其经济发展条件、文化、政治背景相协调的洪灾保险体制。尽管他们的国情与中国存在一定的差异，但是这些体制对中国制定洪灾保险制度还是有很多经验值得借鉴的。

一、政府在洪灾保险体制中发挥着重要作用

首先，灾害防御设施和许多防灾减损措施都属于公共品，而政府正是有效的公共品提供者。在灾害发生后，政府需要承担灾害救济的责任，但必须慎重考虑负面影响。巨灾损失程度的波动很大，倘若发生特大灾害，救济所需的资金很容易超出预算，从而大大加重纳税人的负担；而且，无偿的救济体制还会滋生居民对政府的依赖心理，削弱防灾减损的动机，并可能导致道德风险（如夸大灾情或故意增加损失）。美英两国都有灾后救济安排，但一般都只是在发生了被确认为重大灾害的事故后，针对贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、适当的、部分的救济，其形式可能是无偿援助，也可能是低息贷款。

其次，政府有必要介入灾害保险体制，但是要根据具体情况确定介入的方式，并控制承担风险的程度。如果完全依赖市场机制提供灾害保险，由于损失很可能超出保险业的承受能力，一旦发生特大损失事故的可能性显著增加，就很可能引发灾害保险的短缺危机。另外，商业保险内在的逐利动机决定了保险公司不会永远为所有财产提供充足、廉价的保险。在存在市场不完全的可能时，政府出面组织洪灾保险是有必要的，例如美国的NFIP可以在很大程度上保证巨灾保险的可获得性和可支付性，但是政府也扮演了一个相对独立的角色，其承担的风险受到了严格控制——NFIP是“自支持”的，以免在重灾年份严重地削弱国民经济；另一方面，即使市场有能力承担洪灾风险，政府也需要与保险业保持建设性的伙伴关系。

二、高度重视防灾与救灾相结合

在灾害多发区实行积极的用地管理、建立必要的防御工程、发展灾害预警体系、提高群众的风险意识等措施可以降低灾害造成的损失，其重要性自不待言。调查表明，美国的NFIP通过促使社区实施完善的洪泛区管理，每年的洪灾损失可以降低2亿美元；根据NFIP标准修建的建筑物每年因洪灾遭受的损失比不符规定的建筑要少80%左右；而且，洪灾保险的赔付使救灾支出减少了1/3。

完善的防灾减损体系也是有效的保险体制存在的前提——如果潜在损失过大，保险人就会倾向于收取超出被保险人承受能力的保费、对保险条件施加严格的限制，或者干脆选择退出，英国洪灾保险体制的变迁就是一个有力的佐证；而将紧缺的资源用于弥补缺乏必要的防灾减损措施而导致的损失自然也是无效的。(www.daowen.com)

更广地考查借鉴更多国家的有益经验能扩大和丰富问题的解决方案，从而使我们可以观察到这些国家的科学尝试所带来的积极效果及其向中国移植的合理性。就洪灾事件而言，世界上很多国家经常发生，其中有不少国家并没有实行美国模式的官方贴补性洪灾保险制度，却取得了良好的效果。如在无政府给予贴补的情况下，英国的私人洪灾保险市场依然一片繁荣。尽管近几年英国洪灾的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平随之上升，英国居民洪灾保险的参保率仍保持在80%左右。英国模式的成功之处显然在于政府定位准确。德国等国也采取了与英国相似的模式。我们应该借鉴美国、英国或德国等国的有益经验，积极地构建有效的洪灾防范与救济制度，在洪灾之前尽力实行建筑洪灾防御设施、洪灾风险评估、灾害预警和气象研究资料等有助于防止或减少洪灾的措施，在洪灾之后快速地向受害者提供紧急救助行动。

三、充分重视保险与再保险机制安排

洪灾风险并不满足传统意义上可保风险的全部条件，之所以保险还能够发挥洪灾风险融资的作用，保险体制的设计可谓至关重要。从英美两国的经验来看，有效的洪灾保险机制首先要通过数据的积累与模型的建立量化风险、提供以风险为基础的价格，然后通过精算价格区分高风险和低风险，规避逆向选择，并鼓励个人和企业进行事先的风险管理规划、采取一系列的防灾减损措施。这种内生激励的存在可以说是英美两国洪灾保险机制安排最为成功的地方。另外，有效的洪灾保险机制还必须重视以下几个方面的考虑:

（1）促进巨灾保险的购买。要使作为保险基础的大数法则有效，就要有大量的、风险水平类似的标的加入保险集合，这就要求有足够多的业主参加保险计划。实际情况表明，业主购买灾害保险的倾向与他们对灾害发生概率的预期和赔付率正相关，也会因为替代品（灾害救济）的提供而削弱。赔付率的提高并非易事，灾害救济等替代品的提供就相对更容易控制，而如果只依靠重大灾害损失来向上修正业主对灾害概率的预期，对业主购买洪灾保险的促进作用是有限的。美国NFIP除了通过强制购买要求，促进洪灾保险的购买之外，还通过风险图的绘制，将灾害风险清晰地揭示在人们面前，提高了群众对洪灾风险概率的预期，可谓是触到了问题的实质。

（2）通过再保险在地域上分散风险、扩大承保能力、稳定经营结果。即使在自然灾害发生非常频繁的国家或地区，相对于火灾等其他灾害而言，自然灾害的发生频度都是比较低的。如果灾害保险体制只是在比较狭窄的地理区域内运作，大数法则就很可能不再适用；而由于责任累积，在被保险人群体中无法得到足够的风险平衡，一旦发生大规模灾害，很可能会导致经营结果的巨大波动，甚至发生偿付危机；由于在某一年中，世界各地同时发生重大自然灾害的可能性近乎为零，所以将风险在全球范围内分散无疑是扩大承保能力、稳定经营成果的最佳方法，而在国际范围内运作的再保险则是实现此解决方案的最佳途径。从某种意义上讲，无论是采取纯粹的市场保险机制，还是通过政府支持的保险集合来提供保障，都必须以妥善的再保险安排为前提。

（3）需要完善的法律法规支撑。立法是实施洪灾保险不可或缺的最基本和最重要的保障条件，通过分析国外洪灾保险制度或巨灾保险制度，我们不难发现一个实事，即所有的制度的完善都离不开一个法律基础。美国是世界上首先以法律条文形式规范洪灾保险的地位，从1968年的《国家洪灾保险法》制定到2004年对《国家洪灾保险法》的重新修定就是一个佐证；英国也是通过立法来保证洪灾保险的顺利实施的。中国目前应该做的工作是尽快将实施洪灾保险制度纳入法制化轨道，由政府相关部委牵头，组织各方面的专家研究制定专门针对洪灾保险的立法，如《国家洪灾保险法》等，通过立法的方式，提高相关工作的权威性和部门间协调的有效性，推动并保障一些必要工作的开展。洪灾保险是一项政策性较强的减灾救灾措施，但目前究竟应采取什么样的政策、如何对洪灾保险进行定位等尚不清楚，在这种状况下很难真正实施洪灾保险制度。因此，必须加强并尽快开展与洪灾保险相关的政策研究，包括税收优惠、保费补贴以及其他鼓励手段和途径，国外洪灾保险经验的借鉴，国内外商业性保险公司承保或分保洪灾保险的政策鼓励措施，巨灾保险证券化，以及洪灾保险基金的建立和运用机制等政策研究。