1.1.2中国洪灾损失的补偿现状

现代科学技术的高速发展，还不可能完全阻止洪水灾害事件的发生。洪水灾害发生就会导致损失，尤其是灾难性的洪水灾害的发生会给国家、受灾地区的企业和居民家庭造成严重的经济损失，并由此而影响国家的经济活动、企业的生产经营和居民的家庭生活。因此，在遭受洪水灾害事件的冲击之后不可避免地要以某种或多种方式对已经发生的损失进行补偿。

中国目前的救灾体系包括三个层次:一是以国家财政为背景的救助体系，二是以保险公司为主体的商业保险体系，三是民间捐款捐物为主的慈善事业。就其实施主体而言，大致有四种形式。

一、国家救济

国家救济，主要是国家通过财政预算拨出一笔后备基金，以应付各种巨大的灾害事故。国家对遭受洪灾的地区给予财力、物力上的援助。目前，国家财力的援助分为中央和地方财政两方面，中央财政的财力援助又分为两大块，一块是用于灾民生活救济的民政救济款，每年由中央财政预算安排，其中用于因洪灾救济的只是其中的一部分；另一块也是由中央财政预算安排，用于遭受特大洪水灾害的地区修复水毁水利工程、设施和因防洪抢险所需的适当补助的特大防汛经费。

然而，财政后备金并没有想象的那样雄厚，特别是近几年来，国家用于这方面的救助款供需矛盾日益加大。而且，财政后备基金的拨付不是根据以往危险损失的测算，而是根据财政当年的收支计划确定。就特大防汛费而言，此专款是在年初预算。这种拨付的不足之处表现在:拨付多了会影响当年财政的收支平衡，加大赤字，也不利于这笔资金的合理使用；拨付少了又不足以弥补灾害造成的损失。特别是按财政规定，后备基金只限于当年使用，不得将剩余资金结转下年使用，这样一来，当发生巨额灾害损失时，财政后备金受当年收支的制约，又无以往滚存的后备积累，因此，难以满足对巨灾损失的经济救助，更不用说划拨的是否科学合理、是否反映实际情况。

国家救济是中国目前现有灾后补偿体系的主体。民政部每年要花费大量的精力来处理自然灾害和灾后的重建工作。根据中华人民共和国民政部的民政事业发展统计报告显示，20世纪50年代，国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有1.7亿元左右，只相当于灾害损失的0.35%。60年代，国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有5.6亿元左右，只相当于灾害损失的1%左右。70年代，国家提供的自然灾害救济款平均每年只有6.7亿元左右，只相当于自然灾害损失的不足1%。80年代，国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有9.35亿元，相当于灾害损失的1.35%。到了90年代，财政提供的自然灾害救济款平均每年27亿元左右，相当于灾害损失的1.8%左右。进入21世纪后，到2007年止，财政提供的自然灾害救济款平均每年45.5亿元左右，相当于灾害损失的2.26%左右。从表1-7中可以看出，20世纪90年代中国的自然灾害造成的直接经济损失年均就达1724多亿元，进入21世纪后，灾害损失更为严重，高达2000多亿元左右。从1990～2007年间，政府救灾支出不足700亿元，而这期间自然灾害造成的损失高达33000多亿元，政府补偿作为重要的补偿途径，其补偿最高的一年也不到65亿元，仅只有当年自然灾害损失的3.08%。

虽然洪水灾害在自然灾害中所占的比重较大，每年的救灾专款中用于洪水灾害的比例相对多些，但这些救灾款对灾民而言是微不足道的。以1998年洪水灾害为例，该年度的统计数据显示洪水灾害造成的直接经济损失达2550.9亿元人民币，全年下拨的抗洪救灾资金仅83.3亿元人民币，占当年洪灾经济损失的3.3%，再加上其他的各种补偿资金总共不超过120亿元人民币，占当年洪灾直接经济损失的4.7%^［19］，政府救助比例也仅占当年自然灾害损失的1.74%，远远不能满足灾区人民恢复生产及生活的需要，换言之，约有90%的经济损失由灾民及企业自行承担。

从图1-3中，我们可以看出，虽然国家财政救灾款支出总体趋势线在上扬，但平均支出数不超过36亿元左右，最高没有超过70亿元，相对于自然灾害造成的直接经济损失平均超过1800亿左右来说无异于杯水车薪。这一方面反映出中国较为紧张的财政资源对逐年扩大的自然灾害损失“力不从心”，另一方面也可以看出中国的自然灾害损失补偿的社会缺口非常巨大。国家在有限的财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位承担了主要损失，同时也进一步说明了中国的洪水灾害风险管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。

图1-3　中国财政救灾款支出情况（1990～2007年）

表1-7　我国财政救灾支出与灾害造成的直接经济损失的对照表（1990～2007年）

（续表）

资料来源:根据《民政部民政事业发展统计报告》、《中国统计年鉴》（1990～2008年）整理所得。

财政补偿方式虽然具有操作简单、补偿的资金或物资到位较快的优点，但其损失的补偿率过低，容易引发各层次受灾主体之间的博弈、导致补偿基金的分配不公平，使补偿基金的使用效率低下等固有缺陷。

作为政府转移支付的一部分，救灾支出存在较高的机会成本。过多的救灾支出会减少对其他项目的投资，中国正处于高速发展的时期，无论是教育还是基础设施建设，都对资金如饥似渴，导致政府无法过多地支出救灾款项。

对洪灾风险的承担，自古以来就是政府必须承担的义务，但单纯依靠政府手段无法有效解决洪灾带来的各种问题，单纯依靠政府应对的弊端表现在以下几个方面。

（1）政府补偿机制具有事后性。政府作为公共服务的提供者，普遍采取提供危机处理、紧急救援服务等来处理洪灾问题。政府在应对灾难的过程中，发挥的作用往往是事后的，而在灾害发生前的灾害预警、风险管理与防范方面，发挥的作用则显不足。一些国家的政府尤其对脆弱性的认识不足和洪灾的发生频率低而不重视规避灾害风险，抑制了事前风险管理，或者说缺乏主动型的风险管制工具。

（2）政府补偿机制具有效率低下性。政府补偿机制是一种非契约性的补偿。在灾害发生后对其造成的损失是否补偿、什么时候补偿、补偿程度如何等方面都存在很大的不确定性，经常造成应该补偿的受灾体却没有得到及时的补偿，或补偿的金额不适当等。在现实中，政府对洪灾的补偿机制往往因为其过分强调系统整体的公平性而忽视了个体的自主选择，个体无法通过自我选择来调动参与风险管理的积极性。政府的补偿机制强调的是社会公平，却无法实现较高的补偿效率。在政府救助和洪灾的灾后重建工程中，也经常暴露出腐败问题。政府补偿机制强调整体公平性，无法区分个体的风险特质并区别对待。

（3）政府面对“超大洪灾”的尴尬。按照美国洪灾风险管理白皮书中所定义的“超大洪灾”是指影响到全美国保险市场，无法维持日常经营活动，或洪灾损失超过了保险人的所有者权益的规定比例。迄今为止，政府公共政策更多地关注受灾地区的重建、抵抗洪水等，但忽视了怎么减少和有效补偿“超大洪灾”的可能成本。应付“超大洪灾”造成的巨大损失时，政府需要庞大的财政预算作为后盾，无形中增加了政府的财政压力，通过增加特别税收、加印货币的方法并不是很好的解决方案。

综上所述，无论是发展中国家还是发达国家，仅单纯依靠政府来管理洪灾风险有很大的局限性。

二、集体和个人自救(www.daowen.com)

遭受洪灾地区的集体和个人，依靠原有的经济积累和现存的经济能力或借助外部的力量（如借贷）等进行自救，以渡难关，这种方式，不论是过去、现在及至未来，仍将是一种重要的防洪救灾方式。

集体和个人自救通常是预先提留一笔应急需要的资金或平时依靠积蓄，以备不测之需。这种类似储粮备荒的做法自古就有，它应付经常发生但损失额较少的危险十分有效。由于自救纯属自保自助行为，必然地受到积累速度与规模的制约，很难积累起足够的应急资金。事实上，自救无法转嫁风险，要想充分地补偿意外的损失，就必须积聚起一笔与自身资产相等的应急资金。这显然是很困难的。即使可能，在经济上也不合算。此外，积累这笔资金可能需要很长一段时间，如果在积累之初便遭受巨额灾害损失，补偿更无从谈起。因此，自救虽然是一种重要的救灾形式，但不可能成为中国洪灾补偿体系的主体。

三、社会捐助

在历次防洪抗洪斗争中，都是无灾支援有灾、轻灾支援重灾、城市支援农村、工业支援农业、各行各行业支援灾区。如1989年四川重庆遭受特大洪灾，由于各方面的支持，在灾后短短20多天时间，就筹集了救灾资金2300多万元，粮食近110万公斤，救灾衣物80多万件。救灾物资折款412万多元。1991年江淮大水，1998年长江、松花江特大洪水，全国人民和社会各界乃至国际社会方而都伸出了援助之手，捐钱捐物，有力地支持了灾区生产自救和重建家园的工作。整个灾区无一人逃荒要吃、无一人衣不蔽体、无一户露宿荒野。这是民政系统和慈善机构对受灾国家、企业或个人进行援助的一种方式。

中国素有“文明之邦”的美称，扶危济困是中华民族的传统美德。新中国成立，特别是党的十六大之后，确立了社会主义荣辱观，社会主义新风尚进一步发扬光大。各种形式的社会捐助活动，如非灾区支援灾区、城市支援农村以及群众间、邻里间和亲友间互助互济不断向纵深发展，达到了空前的规模，成为中国灾害救助体系的重要组成部分。目前全国在大中城市和有条件的小城市已经建立了2.7万个经常性捐助工作站（点），初步形成了社会捐助网络；明确北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东8省（直辖市）和深圳、青岛、大连、宁波4市对口支援内蒙古、江西、广西、四川、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆10个（省、自治区），跨省对口支援渠道初步建立。

在1996～2007年间，社会捐助对应对自然灾害造成的损失起到了一定的积极作用，从表1-8中可以看出。社会捐助制度的不断完善，不仅为解决灾区、贫困地区群众和城市困难对象的生活起到了积极的作用，而且弘扬了中华民族“一方有难，八方支援”、团结友爱的传统美德，增强了社会凝聚力，促进了社会主义精神文明建设。

表1-8　1996～2007年我国捐赠情况表

资料来源:中华人民共和国民政部。

虽然说发展民政系统和民间慈善机构事业对灾后重建的援助是国际通行的做法，但并不是对洪灾灾后补偿的一种有效的方法，其原因是一方面它是由个人、单位及社会提供的，是一种个人的或是一种以社会为主体的行为，也就是说，救济是一种单方的、无偿的授予行为，是单纯的临时施舍，任何一方都不受约束，被救济方无须为获得救济而承担任何义务，这不是一种固定的补偿方式，它依赖于社会能力和社会成员的意识，受灾害人群对补偿没有预期，是一种被动的补偿方式，无论什么补偿方式他们都必须接受并有一种被施舍的感觉；另一方面，救济的资金多少取决于提供救济方的意愿及其自身的财力，这构成了对救济时间、地区、范围和数量的限制。最后，社会救济只是一种平均的基本补偿方式，救济的水平并不取决于被救济方的实际损失，而是由救济方决定的，这就决定了被救济方无法得到充分的保障，无法使受灾人群按实际损失得到补偿，这样就无法恢复生产和保持人们原有的满足程度，从而大大降低社会福利。

社会救济在重大洪灾发生后起到一定的作用，但与财政补偿相比，其社会救济的作用并不是很大，是一种暂时行为，具有慈善性质，受到各方面因素的影响和制约，效果也是很有限的，因此不能依赖其作为防洪救灾的主要形式，充其量只是巨大灾害后的一种有益的补充。

四、洪灾保险

中国洪灾保险是1980年中国人民保险公司恢复业务后设立的一个非单一综合险种。经历了1981年四川大水、1982年武汉水灾、1983年陕西安康洪水、1985年和1986年辽宁水灾、1991年江淮大水、1998年长江和松花江特大洪水等多起较大赔付活动，体现了其优越功能和作用。

保险是在科学测算各种危险损失的基础上确定保险费率，将未来不确定的巨额损失化为固定、小额的保费支出，并通过逐年积累建立起雄厚的补偿基金，为广大投保人提供可靠、及时、充分的经济保障。相比之下，保险是一种比较理想的灾后救助形式，它是一种契约行为，它所提供的经济保障是以参加保险、缴纳保费为前提的，与无偿的民政救济和财政拨款有着本质的区别。这种双向的经济合同行为必然会有一定的范围与限制。

与财政补偿相比，保险补偿则具有对价有偿，补偿的数量上严格受保险金额、保险标的损失价值和可保利益的约束，补偿边界清晰、确定，不存在财政补偿中必然存在的地方政府与中央政府之间、下级政府与上级政府之间、居民家庭与地方政府之间的博弈问题，有利于节省补偿过程中的费用支出。补偿基金来源渠道众多，其规模可以随着客户的增加、续保和基金本身的投资运用而不断地累积增大，有利于提高巨灾损失补偿率；可以充分利用再保险机制分散和转移风险，有利于保险人将每一危险单位或每一事故的风险控制在合理的限度内，使其可以在自有资本和公积金总和一定的前提下为更多的标的提供保险保障等优势，故保险补偿应当取代财政补偿成为洪水等巨灾损失的主要补偿方式。

不过，作为洪水等巨灾损失主要补偿方式的保险补偿不是一般意义上的商业保险所能承担的。因为，众多保险标的与洪水灾害损失之间具有高度的相关性。

从前面的分析可知，1991～1996年间，洪灾经济损失总额虽高达7492亿元，但保险公司对洪灾造成损失的赔付仅只有120亿元，约为损失的1.6%。1998年，中国长江流域发生特大洪水，造成直接经济损失达300亿美元。保险赔付仅3亿美元，约为损失的1%^[4]。2003年7月，淮河洪灾造成直接经济损失达364.3亿元，却没有一份保险资金介入救灾^［20］。2004年的台风“云娜”，袭击浙江省13小时后，夺去了115条生命，卷走了153亿元的财产，然而，保险业的理赔不到10%，只有10亿^［128］。2004年重庆开县遭受了200年一遇、局部地区500年一遇的罕见特大洪灾，直接经济损失19.3亿元。保险公司最终赔付金额仅有3800多万元。2007年，四川暴雨频发，据国家减灾网有关数据显示，暴雨造成的直接经济损失就高达130.81亿元，中国保监会四川监管局的统计数据则显示，全省保险损失赔偿金额仅为7000余万元^［21］。为什么实际直接经济损失与保险赔偿金额差距如此悬殊?

保监会关于洪灾保险理赔的相关情况透露表明，由于投保面不大，灾害过程中保险业能够赔偿的金额保额占的比重比较小。据有关方面调查，洪灾损失与保险赔偿金额差距悬殊的原因是供需双方的原因，一方面是保险公司宣传不够，使一些有投保意愿的不知如何投保；另一方面，目前企业和家庭投保大多处于惯性思维，并没有真正形成风险和灾害意识，根本没有为自己的家庭或财产买保险的想法。

由于没有洪灾保险的介入，洪灾发生后单纯靠中央和地方财政对受灾群众进行救济，缺少了保险的缓冲作用，灾民不得不直面惨重的经济损失，政府也不得不拨放大量救灾款项。不仅加重了国家财政的负担，救灾不充分不说，也使救济方式显得过于单一。

保险具有经济补偿、资金融通与社会管理等三大功能。在中国，由于各方面因素的限制，保险的经济补偿功能尚未充分发挥，在各项自然灾害损失中，保险公司通过支付保费承担的损失不超过5%，远低于36%的国际平均水平，在发达国家，一般的灾害事故损失，保险赔偿都在30%～40%，这是一个很大的缺口。从国际来看，发达国家巨灾保险业的功能已经绝不仅仅局限于在经济补偿、缓解国家财政压力方面发挥作用了。随着人口密度的增加，单位区域内保险价值的提高，洪灾为国计民生带来的经济损失越来越大。通过对近十多年来的数据跟踪统计，我们会发现洪灾带来的损失呈增长趋势，波及范围也越来越广泛。

由于长期高度集中的计划经济传统的影响，中国目前对包括洪水在内的重大自然灾害所造成的经济损失的补偿，主要靠政府拨款、社会捐助、灾民自救，尤其对居民家庭财产因洪灾而发生的损失更是如此。面对造成巨额损失的洪灾，而作为分散风险、经营风险的保险业所发挥的作用表现不足，补偿的作用还比较小，起不到“减震器”的作用。

中国虽于1998年1月1日起正式施行的《防洪法》第四十七条就已经规定:“国家鼓励、扶持开展洪灾保险。”但至今，中国还没有一个统一的洪灾保险机制。目前尚未有公司推出专门针对洪水灾害的保险险种。虽然洪灾保险尚在试点，试点中还有诸多问题要解决、诸多困难要克服，但应当成为未来防洪救灾中的一种起主导作用的救灾形式。