四、参考与借鉴

“他山之石，可以攻玉”。国外“参与式财政”体制的实践对我国正在推行的城乡基层民主化治理及民主理财也有着直接的参考和借鉴意义。随着我国农村村民自治和城市社区自治的发展，如何实现财务的民主管理和合理使用，已经成为人们关注的焦点。特别是在农村，乡镇政府和村委会尤其是中西部乡村普遍面临比较严重的财政困难，已经严重影响和制约着乡村政府自身的运行和对乡村社会的有效管理。在有些地区，乡村债务沉重，不仅难以对农民提供基本的公共服务和有效的社会管理，有的甚至陷入瘫痪和半瘫痪状态之中。财务管理混乱也是滋生腐败并引发农村矛盾、干群冲突的最为常见和最为直接的原因之一。为了缓解财政困难，有些地区乡村政府还不断加强对农民的摊派和索取，加重农民的负担，造成国家与农民、政府与农民、干部与农民之间的矛盾和对立，直接威胁农村及整个社会政治稳定。事实上，财务问题已成为当前村民自治、乡村民主建设及乡村治理中农民最为关心的问题。

从我们的调查来看，当前乡村财政困难，债务负担沉重，乡村干群关系紧张的原因是多方面的，除国家的宏观政策和体制之外，首先是与乡村自身体制不完善、行为不规范直接相关。乡村的财政问题不仅表现为财政短缺和来源匮乏，更重要的是表现为管理不善和使用不当。诸如发展乡村企业失策、各种“达标升级”活动、“形象工程”失败形成债务以及财务管理不严、奢侈浪费及贪污腐败等等。其体制上的原因是由于现行的乡村财政、财务预算和投资、收入和开支缺乏科学决策机制和有效的民主监督制度。因此，增强乡村公共财政体制的透明度，加强乡村公众对乡村财政收入和支出、预算和决算的直接参与，强化对乡村财政及干部行为的监督和控制，使有限的财政得到合理和有效的使用，应该是乡村公共财政体制改革和发展的方向。国外“参与式财政”的实践经验也表明，农民参与、政务公开及民主理财等体制的建构，一方面可以加强对乡村财务的监督和管理，杜绝和减少财政资源的浪费和腐败，也可以限制地方政府和组织向农民随意摊派，强化对政府财政扩张行为的约束；另一方面也有利于增强公共权力的合法性，缓解政府税费征缴的困难和矛盾，增强政府及公共权力的财政吸取能力，提高财政资源使用效益。

从目前来看，我国农村村民自治及城市社区自治中，不少地方在实践中已经开始推行“村务公开”、“居务公开”、“政务公开”及“民主理财”等民主管理制度和方法。如果从国际范围来看，它们事实上也是类似于国外的“参与式财政”的财政民主管理的方式，也是国际社会地方和基层治理民主化和参与式民主发展的一部分。在我国一些城市社区中，普遍建立了“协商理事会”组织，它作为居民大会闭会期间的常设机构对社区财务及重大事项行使管理权。农村也建立了“民主理财小组”等专门性其财务管理组织。但是，无论在农村还是城市的财务的民主管理中，居民参与依然缺乏普遍性、经常性和制度化，有的“民主理财”制度流于形式，城市社区及村民委员会其财务的公开性和透明度仍然相当有限，重大财务问题依然由少数人决定。因此，当前应吸收国外“参与式财政”体制的经验，加强城乡基层财务管理的“公开性”、“参与性”、“公平性”和“制度化”建设。尤其值得注意的是，国外“参与式财政”体制的实践层面是地方政府，而我国“民主理财”的重心依然是基层社区自治组织，进一步推进地方和基层政府的“政务公开”和财政的民主管理也是当前亟待研究解决的问题。

党的十六大报告明确指出“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”，强调应进一步扩大健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。如果说财政是任何政府赖以存在和正常运转的前提和基础的话，那么财政和财务的民主管理无疑是政治民主的基础和核心内容。对于农民来说，村民自治及乡村民主，首先就要求民主理财和财务公开。从这个意义上说，财务的依法民主管理，是村民自治和乡村民主的核心问题。在当前基层民主建设中，只有真正保障民众直接参与地方和基层重大事务尤其是财政事务的决策，才有可能真正实现基层的民主化治理。在此方面，国外“参与式财政”的实践无疑给我们提供了理论上的启示和经验上的参考。

参考文献

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2.Wampler，Brian（2000）：A Guide to Participatory Budgeting，ht－tp：//www.internationalbudget.org/cdrom/papers/systems/Participatory－Budgets/Wampler.pdf

3.Avritzer，Leonardo（2002）：New Public Spheres in Brazil：Local Democ－racy and Deliberative Politics，http：//www.democraciaparticipativa.org/Eng－lish/Arquivos/avritzer＿newpbspheres.htm

4.Avritzer，Leonardo（1999）：Public Deliberation at the Local Level：Participatory Budgeting in Brazil，http：//www.ssc.wisc.edu/～wright/avritzer.pdf

5.De Souza Santos，Boaventura（1998）：Participatory Budgeting in Por－to Alegre：Toward a Redistributive Democracy，http：//www.ssc.wisc.edu/～wright/santosweb.html

6.Daniel Chavez Minos：Porto Alegre，Brazil：A New，Sustainable andReplicable Model of Participatory and Democratic Governance？The Hague，April 2002，www.sum.uio.no

7.Goldfrank，Benjamin（2001）：Deepening Democracy Through Citizen Participation？A Comparative Analysis of Three Cities（working draft），ht－tp：//ist－socrates.berkeley.edu：7001/Studentresources/lasa2001/gold－frank.html(www.daowen.com)

8.Clemente Forero－Pineda：Participatory Democracy in Latin Ameri－ca：A Comparative wAnalysis，www.isnie.org

【注释】

(1)本文作者：项继权。

(2)“History of participatory budgeting”，http：//www.goethe.de/br/poa/buerg/en/framebag.htm

(3)有的划分为五类专题会议：交通；教育、休闲和文化；健康和社会福利；经济发展和税收；城市组织和社会发展。参见“Tools and Prac－tices 6：Participatory Budgeting”，http：//www.worldbank.org/poverty/empowerment/toolsprac/index.htm.

(4)其他国家的做法参见Clemente Forero－Pineda：“Participatory De－mocracy in Latin America：A Comparative Analysis”，www.isnie.org；同时可参看世界银行组织的相关报告，“Participatory Budgeting”，“citizen re－port cards”等；http：//www.worldbank.org/poverty/empowerment/tool－sprac/index.htm，以及联合国人类居住委员会第十八次会议（2001年2月12～16日，内罗毕）的相关报告，www.cin.gov.cn/habitat/cn/congress

(5)Daniel Drosdoff：“From the Box to the Ledger Sheet”，January－February，2000；http：//www.iadb.org/idbamerica/archive/stories/2000/eng/JAN00E/e200e1.htm

(6)参见Daniel Chavez Minos：Porto Alegre，Brazil：A New，Sustain－able and Replicable Model of Participatory and Democratic Governance？The Hague，April 2002，www.sum.uio.no

(7)1989年至1996年的数据参见Micah Maidenberg：Brazil＇s Workers Party Tries“Participatory Budgeting”，October，2002，www.labornotes.org/archives/2002/10/d.html；1998年和2000年的数据参见Daniel Chavez Minos：Porto Alegre，Brazil：A New，Sustainable and Replicable Model of Participatory and Democratic Governance？The Hague，April 2002，sum.uio.no

(8)Micah Maidenberg：Brazil＇s Workers Party Tries“Participatory Budgeting”，October，2002；http：//www.labornotes.org/archives/2002/10/d.html

(9)世界银行组织：“Tools and Practices 6，Participatory Budgeting”http：//www.worldbank.org/poverty/empowerment/toolsprac/index.htm