二、运作与特点

“参与式财政”的核心是公民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向。不过，在不同的国家，“参与式财政”的操作方式及公民参与的程度和内容并不完全相同。一般来说，“参与式财政”包括三个阶段：第一阶段是广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估并提出下年度预算计划和投资动议；第二阶段是社区及不同群体和利益的代表及政府相关部门对公民提出的预算投资的优先顺序进行法律和技术论证，确定预算草案；第三阶段是预算和投资的多方协商并依法通过。在此过程中，预算的制订是中心环节，而公民参与则贯穿始终。在此，我们可以从巴西波罗阿雷格里市的具体做法透视“参与式财政”的基本特点。

阿雷格里市是巴西南部一个相对富裕的城市，人口136万（2000年），从1989年开始，阿雷格里市的财政投资预算就通过“参与式预算”方式由公民决定。2001年市全部财政预算超过6亿美元，除政府人员开支和机构运行的费用外，9000万美元的财政投资完全由公民直接决定。按照阿雷格里市的权力体制，市政府是行政机构，负责编制财政预算；市议会是立法机构，对预算进行讨论和修改。市政府下设“计划办公室”（The Planning Office，GAPLAN）和“社区关系协调办公室”（The Coordina－tion of Relations　with the Communities，CRC），具体负责与城市居民的财政预算协商事宜。其中，社区关系协调办公室与各社区领袖们一道召开社区会议并通过在不同社区设立的“协调员”收集社区民众的意见和建议。计划办公室就公众的意见进行技术上及经济上的分析和论证，提出处理意见。

全市分为16个区，市政府的政策议题划分为六大领域：运输和交通、教育、休闲及文化、健康和社会福利、经济发展和税收、城市组织与都市发展⁽³⁾。每个区，每年就每项议题分别召开两轮讨论会，由所在区的民众讨论确定预算投资的方向及其优先顺序。在各区的小型讨论会之后，每年召开两次全民大会，一次讨论上一年的预算执行情况，另一次会议确定下年度财政支出和投资的基本方向和轻重缓急，并选举区代表。

每年3月份，在第一次全民大会之前，各社区都有居民集会以收集居民的意见并动员居民参与各区的代表选举。市政府并不参与各区内部的讨论。市民与市长第一次正式讨论是在4月份的全民大会上，主要是审查上年度的财政执行情况，讨论新的投资建议，选举参加即将召开的预算讨论会的代表。

在第一轮和第二轮会议（3月～6月份）之间，社区内不同的组织如工会组织、合作社及母亲俱乐部等都会就不同的议题展开讨论。人们还将居民的需求按照1～5个等级列出优先顺序，最后汇总到市政府。市政府根据居民需求的程度确定预算开支的方向和基本方案。

6月份召开第二次全民大会。其成员包括16个区每个区选举的2名议员、5个政策议题各推举的2名代表、工会组织和各基层邻里社区组织分别选举的1位代表组成。这样，大约有44位代表。他们共同组成“参与财政委员会”（Council of Partici－patory Budgeting，COP）。该委员会是常设的参与性机构。随后，委员们便进一步了解市的财政状况及相关事务，辩论资源分配的标准，讨论各选区的需求，在市政府计划办公室和社区关系协调办公室的帮助下制订预算和投资草案，并对市政府计划办公室提交的预算方案进行修改。参与财政委员会从组成直到9月份形成最后的财政预算案为止，每周都召开会议。财政预算草案确定后还需返回各区由居民讨论并投票通过，最后提交到市议会讨论。9月～12月，参与财政委员会成员还将继续进行预算讨论，并保持与居民的联系，游说市议会，争取某些公共工程的投资决策。在整个过程中，市长将通过协调各种会议、确定会议议程、提供相关资讯以推动公民参与和协商工作。最后，经过多方长期的讨论和协商机制，并根据公众的优先偏好最终确定市政府的年度财政预算。(www.daowen.com)

阿雷格里市是国际上最早实行“参与式财政”的城市，也是“参与式财政”体制典型代表。从其整个运作来看，呈现出如下几个鲜明特点：

其一是公开性。阿雷格里市不仅将全部财政收入、支出及其细目公之于众，也将税收的来源、税种、税率、纳税对象以及政府的财政状况、困难、需求和投资设想都向全体民众公开；财政投资项目及政府集团购买等实行公开招标；政府各部门及负责人的责任和目标也向民众公开。从而保证财政事务及政府工作有广泛的公开性和较强的透明度。这不仅维护了公众的知情权，也便于公民参与公共事务，并加强对政府及其官员行为的监督。

其二是参与性。阿雷格里市的“参与式财政”体制不仅保障公民、不同群众和其利益的代表对财政事务决策的参与权，而且确保公民及其代表参与的经常性和持续性。事实上，各种层次和类型的居民会议、专题讨论及全体大会贯穿整个预决算的过程之中，这些会议均对所有居民公开，任何有兴趣的人员均可参加会议的讨论。尤其是由居民代表组成的“参与财政委员会”作为常设性机构直接参与整个决策的各个环节。虽然阿雷格里市最初实行公民参与财政决策时，由于公众的不信任感及较低的政府效能感，居民参与并不积极。第一年只有780人参与过5个区的讨论，次年还降至628人。但是，随着公民动员的增强，尤其是看到了参与式财政产生了实实在在的作用，未参与的人员和社区所获得的财政投入明显少，加之相关制度更加完善，从而吸引了越来越多的居民关注和参与。到1996年，直接参与的居民达到1.4万人，如果包括非正式的参与，则有10万多人，几乎达到全市人口的8%。2001年，参加人员继续增加，正式参加各种类型的公开讨论会的人员有1.6万多人，非正式参与的人员超过10万。

其三是合作性。从阿雷格里市“参与式财政”的运作来看，地方财政决策并不完全是由民众直接决定，更不是完全由政府或少数人确定的，而是政府与社会群体和组织、官员与民众密切合作，共同协商的产物。从政府的角度看，政府依法拥有财政预算的法定决策权，可以提出预算草案及投资设想，但是，任何决策必须是在广泛听取社会不同利益群体、不同的社团组织、民众及其代表的意见的基础上制定。财政预算及公共开支的方向和内容也是自下而上根据民众的优先偏好确定的。从民众的角度看，民众只是预算的参与者、建言者和监督者，并不是最后的决策者。政府及其部门不仅可以提出自己财政预算及投资的设想，也协助对民众提出的财政建议进行梳理和可行性论证；最终的财政预算还需交议会讨论、修改和批准并获得政府的认可。事实上，在此过程中，政府与民间组织、官员与民众保持着密切的联系和互动，进行着经常性地磋商和说服工作。这种自下而上的参与及上下互动的合作决策方式也被看成是“地方合作主义”（local Cor－poratism）的典范。

其四是制度化。为了保证公民的广泛参与及参与的效能，阿雷格里市不仅对市政府、议会及相关部门的权责有明确的法律规定，对公民参与的程序和方式、居民及不同利益群体的代表的选举、“参与财政委员会”的工作内容和方式、政府与民众的协商会议的召开、政府与民众的联系机制、协商方式等等，都有比较完备的规范。如对长达一年之久的年财政预算讨论、协商和决策过程的各阶段和各个时期的议事内容、协商方式、达到的目标及参与的机构和人员等等都有明确的规定，从而保证了公民参与的有序性和规范性。

在其他一些国家和地区的“参与式财政”体制的实践中，阿雷格里市的上述做法也得到广泛的支持。不仅如此，一些国家还有诸多的创新。如阿根廷的布宜诺斯艾利斯和尼泊尔的巴泊尔的巴哈克塔普尔订立了“诚信协约”；在印度的班加罗尔采用了“公民汇报卡制度”，以加强对政府和官员行为的约束和监督；在墨西哥、韩国和奥地利的一些地方，利用互联网来实现政府采购方面的最大透明度；莫桑比克的栋多、美国新泽西的纽瓦克通过“邻里论坛”和“社区发展理事会”加强公民参与；一些国家普遍强调社会弱势群体的公共参与，尤其是为妇女及贫困阶层的参与提供机会和保障，以促进财政开支、公共资源和服务分配的公平性。如南非成立了“妇女预算提案小组”（the Women＇s Budg－et Initiative）专门分析和讨论预算对不同性别的影响，以消除性别歧视，促进财政资源的公平分配。在南非及爱尔兰等国家，国家财政预算体制也采用了“参与式财政”的做法。如爱尔兰自1987年政府与社会组织开始达成“社会伙伴关系”（social part－nership）协议，2000年2月又实施新的“繁荣与公平项目”，不同社会组织和公民团体一直广泛参与包括财政在内的政府事务和社会经济发展目标的讨论。从世界范围来看，“参与式财政”及其做法正逐渐从地方和基层向国家层面扩展，成为参与式民主及民主治理的新的发展方向⁽⁴⁾。