一、起源和背景

“参与式财政”起源于巴西，其直接的动因有两个方面：一方面为了推进地方和基层的民主化治理；另一方面是为了加强财政管理，提高财政效益，实现财政资源的公平分配。1985年以前，巴西长期实行军人执政的威权统治。在军人统治下，巴西也曾推行“进口替代”的经济模式，并依靠大量举借外债获得了经济腾飞，创造了“巴西奇迹”，1967～1974年度经济年均增长速度曾高达10.1%。但是，过度举债也造成政府严重的债务负担和财政困难。在此后的20年里，巴西一直为外债和严重的通货膨胀所困扰，经济发展便陷入了停顿状态。在经济停滞的同时，巴西也出现了严重的政治衰败。在军人执政时期，巴西就实行高度的中央集权和军事管制，各州首府均被划为“国家安全区”，由中央直接任命政府首脑，并只能由军人担任。尤其是在军人统治后期，政府官员任人唯亲，腐败严重。特别是在财政领域，政府财政开支由少数人决定，缺乏公开性、公平性和有效的监督。这不仅使有限的财政资源因投资不当被大量浪费，也因财政收支失去有效的监控而成为滋生腐败的温床。有限的财政资源不仅成为少数个人谋利的来源，财政投入也长期向上层有产阶级倾斜，造成财政资源分配和公共产品分配的严重不平等。由此，引起了民众的强烈不满。政府也因支出失控，入不敷出、负债累累，出现严重的财政危机和政治危机。

1985年，巴西实行民主改革，军人还政于民，中央权力向地方下放。1988年首次通过并实施民主宪法，1989年举行了近30年来的第一次全民直接选举。但是，地方和基层的政治腐败和财政困难问题依然没有根本解决。特别是1988年至1993年间，国家一度出现高达1378.4%的通货膨胀（1989年全国的通货膨胀率达到1783%），这对各级政府来说更是雪上加霜，加之税收的增长远远赶不上通货膨胀的速度，各级地方政府陷入更加严重的财政困境之中。不少地方政府只能依赖中央的转移支付来维持，有的全部财政的98%必须用来支付政府的“人头费”。在此情形下，地方政府完全丧失投资公共工程、提供新的社会服务的能力，地方治理也陷入无能和混乱之中⁽²⁾。(www.daowen.com)

面对严重的财政危机和政治衰败，巴西民众及不少政党和团体强烈要求进一步推进民主改革，首先就是要求改变政府的财政运作方式，制止财政分配中的盲目投资、个人腐败、裙带主义以及财政分配的阶级偏向。早在20世纪80年代末，巴西工人党（The Workers Party）就致力于通过公民的直接参与推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，要求从根本上改变财政决策由少数人说了算且只为少数上层和富裕阶级服务的状态。1989年，工人党在几个城市地方选举中获胜之后便首先在巴西南部的南里约格朗德州（Rio Grande Do Sul）省会阿雷格里市（Porto Alegre）进行公民广泛直接参与城市财政预算的实验。即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及政府的施政方针。这种方式被称之为“参与式财政”。这种方式一出现即受到巴西国内社会民众的广泛赞誉，也受到国际社会的好评，迅速扩展到世界其他一些国家和地区。迄今，“参与式财政”已经在巴西80%的城市推行，同时被爱尔兰、加拿大、印度、乌干达、南非等一些国家的不少地方政府所采用，在一些国家，“参与式财政”还从地方和基层向国家层面扩展，日益受到国际社会的重视。