四、国外农村的税费改革

目前，国外农村税费与乡村治理所显示出来的主要问题，已经引起了一些国家的关注。他们逐步意识到，随着经济的发展，人们生活水平的提高，农村社会需要乡村政府提供更多、更具有地方特色的公共产品和服务，因此，国家应该改革农村税费与乡村治理的制度安排，探索并确立适合本国特点的农村税费与乡村治理的制度体系。

就改革的现实动向而言，国外农村税费改革与乡村治理变迁主要表现在以下两个方面。

（一）税费结构的调整

在农村税费改革的过程中，一些国家进行了税费结构的调整。农村税费结构调整较为明显的时期，是从20世纪七八十年代开始的，其改革的方向在不同的国家并不完全相同。一般而言，发达国家倾向于“税改费”，发展中国家倾向于“费改税”。

前面已经说过，农村税费都具有地方受益性，农村政府都能根据本地需要自行支配。不过，“税”和“费”毕竟是两种不同的资源吸取方式，二者也存在着一定的差异性。从国外的经验来看，政府服务性收费直接体现着“谁收谁用”的原则，表现出地方受益性更为明显、资金管理和使用上更加分散灵活的特点。而地方税则表现出强制力更大、覆盖面更广、资金管理和使用相对集中的特点。基于“税”和“费”在征收和使用过程中具有的不同的特点，各个国家都根据本国的国情，在农村税费改革的过程中，选择了不同的税费结构形式。(www.daowen.com)

在基础设施较为齐全，公共产品和服务的质量较高的发达国家，实行“税改费”，一方面可以更加灵活地满足农民对公共产品和服务的个性化需求；另一方面更是可以直接体现出政府和农民之间在公共产品和服务上等价交换的原则。而且，发达国家的服务性收费大多是在政府提供服务之后，或者提供服务的过程中收费，收费的难度和成本较低。所以，发达国家在进行税费结构调整时，不断增加服务性收费在税费结构中的比例。就发达国家税费结构调整的趋势而言，表一和表二已经显示得十分清楚。法国1981年服务性收费只占税费结构的1%，到2001年时已经上升到35.7%。英国从20世纪80年代初开始就形成了费大于税的格局，此后，服务性收费的比重还在上升。总而言之，发达国家为了提高农村税费与乡村治理制度安排的地方适应性，在税费结构调整的过程中，进行了“税改费”。

与发达国家不同的是，发展中国家农村基础设施相对薄弱，公共产品和服务的质量较低。国家为了尽快赶上发达国家的进程，走上农业现代化的道路，政府不仅要直接介入农业现代化的过程，而且往往成为农业现代化的实际组织者。而地方政府向农民收费所体现出来的“谁收谁用”原则，在发展中国家，虽然也有利于灵活地满足农民对公共产品和服务的个性化需求，也能直接体现出政府和农民之间在公共产品和服务上等价交换的原则，但是其资金管理和使用的分散性不利于后发外生型现代化国家政府对社会资源的有效组织和动员，也不利于乡村治理财政基础规模的扩大。而且，发展中国家农村政府向农民的收费虽然从性质上讲是服务性收费，但是实质上是一种集资性收费，大多在政府提供服务之前，其收费的难度和成本都很高。因此，一些发展中国家在税费结构调整过程中进行了“费改税”，并形成了税费结构中税的比重越来越大的趋势。前面所述的韩国农村税费结构由1972年的费大于税，发展到1990年的税大于费，就是这一发展趋势的证明。总之，发展中国家通过“费改税”的形式，增加了对农村资源吸取的强制性，降低了农村税费征收的成本，提高了乡村自有资金的比例，从而也在一定程度上提高了农村税费与乡村治理制度安排的适应性。

（二）乡村治理财政基础结构的变化

制度变迁是由对更为有效的制度绩效的需求所引致的⁽³⁶⁾。国外乡村治理财政基础结构的变化就是这一理论的体现。当然，由于各国对制度绩效准则4个方面的追求并不完全一致，因此，其乡村治理财政基础结构的变化也有一定的差异。英国乡村治理追求的主要是对农民的责任感，所以，在农村税费负担水平上，政府不断减轻农民的税费负担，乡村治理财政基础中税费比例也由1943～1944年度的69.1%，下降到了当前的50%左右。法国乡村治理追求的是效率和公平，所以其税费随着1982年《权力下放法案》的实施而增加，目前已达70%左右。在乡村治理财政基础结构调整中做得较好的无疑是韩国。经过“新村运动”的改革，特别是20世纪80年代以后的改革，韩国乡村治理财政基础结构就显得较为合理。表五显示，韩国乡村治理各项财政来源的比例中，地方税为40%、服务性收费为15%、财政拨款为45%。在这一结构安排中，韩国政府有一项重大举措是将财政拨款中的34%列为不带任何附加条件的一般财政拨款。这样，韩国政府在不加重农民负担的同时，使乡村治理财政基础中的税费和一般财政拨款等可自主支配的资金达到了70%⁽³⁷⁾，自主支配的资金与法国相当。这样就使得韩国农村税费与乡村治理制度绩效中的四项评分准则得分都不低。

由此可见，随着今后农民生活水平不断提高和地方分权自治要求的不断发展，在增加乡村治理财政基础中可自由支配的资金的同时，不增加农民的负担，应该是各国今后改革的一种趋势。