三、国外农村税费与乡村治理的绩效评估

从国外农村税费与乡村治理财政基础的构成来看，各国并非完全一致，甚至可说千差万别。要对国外农村税费与乡村治理作一般性的研究，我们就必须从总体上分析国外农村税费与乡村治理的制度绩效和主要问题。

（一）制度绩效

不同国家的农村社区，有着不同的税费结构和财政基础。各国选择本国的农村税费结构和乡村治理财政基础的构成，其实也是一种制度安排。众所周知，任何制度都是有它的绩效的，我们评价一项制度的优劣也是通过它的绩效来评定的。评价制度绩效的标准，许多学者把它概括为效率、公平、责任及适应性等4个准则⁽³¹⁾。

1.效率

效率本是经济学上的术语，原指经济活动中消耗的劳动数量、质量与所获得的劳动成果的比率，在收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用。在制度评价中引入效率这一变量，是新制度主义学派的贡献。在新制度主义学者看来，政府参与社会经济活动的组织和管理，所增加的社会财富的数量越多，也就是说政府剩余越多，政府的制度安排就越富有效率。能够产生正值的政府剩余是政府征税正当性的根据。只有创造正值政府剩余的政府，才拥有征税的正当权益⁽³²⁾。因此，税收可在一定程度上用来作为衡量政府剩余的指标。也就是说，我们可以根据农村税赋的多少或征收的难易来判断国外农村税费与乡村治理在制度安排上的效率。

表五显示，法国和韩国的地方税占到了乡村治理财政基础的40%以上，已成为乡村治理最为主要的财政基础。这说明两个国家产生的正值政府剩余相对较多，乡村治理的效率较高。英国的地方税占到了乡村治理财政基础的25%，法国和韩国次之，说明其乡村治理的成效次之。而印度的地方税只占到了乡村治理财政基础的8%左右，说明印度农村政府的治理活动所产生的正值政府剩余很少，乡村治理的效率较低。

2.公平

效率并不是判断农村税费与乡村治理制度绩效的惟一准则。对于包括农村社会在内的所有社会来说，公平对待常常是同等重要的。一般而言，我们评价一项制度的公平主要有两种方法：一是以个人所作的贡献和他所得的收益之间的相等为基础；二是以不同能力得到不同报酬为基础。简言之，我们评价农村税费与乡村治理的制度安排是否公平，就是看农村公共产品的交换在政府和农民之间是否体现了等价交换原则。也就是说，谁从政府服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且获益越多，就要付出越多。从性质上看，地方税和政府服务性收费一样，都具有地方受益性的特征。因此，农村税费占乡村治理财政基础比重的大小，就直接成了反映农村税费与乡村治理公平程度的一个核心指标。

表五显示，法国农村税费占到了乡村治理财政基础的70%。也就是说，法国至少有70%以上的财政收支具有属地性质，遵循了谁受益、谁付费的原则，避免了国家在向不同农村社区提供服务时的“大锅饭”现象。因此，法国农村税费与乡村治理在制度安排上相对公平。英国和韩国农村税费占乡村治理财政基础的比例分别为50%和55%。从数据上看，韩国略高一点，这似乎显示韩国农村税费与乡村治理的制度安排要比英国略微公平些。不过与地方税相比，地方政府的服务性收费更是具有强烈的地方受益性质，更能直接体现公共产品在政府和农民之间交易的公平性。由于英国不管是在农村税费结构上，还是在政府服务性收费占乡村治理财政基础的比重上，都显示出地方政府服务性收费与韩国相比更为重要。因此，综合两国的税费在乡村治理财政基础中的比重和农村税费结构，我们可以认为英国和韩国在农村税费与乡村治理制度安排上的公平性大致相当，并在程度上低于法国。至于印度，税费只占到了乡村治理财政基础的10%，而且最能体现公平的地方政府服务性收费多属临时性的，有些收费项目时有时无，乡村治理的财政来源主要依靠“大锅饭”似的财政拨款。因此，我们说印度农村税费与乡村治理的制度安排是极为不公平的。

3.责任

如果从效率和公平两项指标去评判一项制度的优劣，法国农村税费与乡村治理的制度安排无疑是最成功的。不过，我们在评定一项制度的效率和公平时，通常都是假定一个政府是对公众负责任的政府。然而，事实却是并非每个政府在制定一项制度时都本着对公众负责任的态度。其实，不同的政府，在制度安排上都有着不同的偏好。有的政府在制度安排上侧重经济利益的追求，有的则侧重政治利益的追求。如果政府的这种追求过度，虽然有时也能达到高效或公平，但往往会伤害到公众的利益。因此，在评判一项制度的优劣时，还必须引入一个评价指标，那就是责任，即政府在制定政策时是否以对公众负责为基础。

我们在评判国外农村税费与乡村治理制度安排的责任度时，主要是看国家是否充分考虑到了农民的利益。就农民的利益追求而言，他们通常希望以最小的税费支出，换取最大的公共产品和服务。因此，农民的税费负担必须要有一个合理的水平。农民税费负担太重，会影响到农民的基本生活水平，这说明政府侵占了农民的利益，政府的制度安排是不负责任的。农民税费负担太轻，乡村治理的财政基础就达不到规模，就不能保证政府行使职能所必需的支出需要，其结果是政府被迫减少所提供的公共产品和服务的数量，或是被迫降低所提供的公共产品和服务的质量，这样农村经济将长期得不到发展，农民生活水平长时间得不到改善。由此可见，农村税费水平太低，虽然减轻了农民负担，但是也导致了政府在一定程度上的失职。因此，农村税费太低，也说明一个国家农村税费与乡村治理制度安排的不负责任。

表五显示，韩国农民的税费负担水平占乡村治理财政基础的55%。韩国自1971年开展“新村运动”以来，乡村治理取得了显著成绩。韩国农村社区不仅在基础设施、环境改造方面取得了显著成效，而且农民的收入也有了一个迅猛地发展。表六清楚地显示，韩国城乡收入已非常接近，农户的收入有时甚至还超过城市居户。韩国农民收入不断增加的状况说明韩国农村税费负担并没有降低韩国农民的生活水平，韩国农村税费水平不是太高。同时，农村税费占乡村治理财政基础55%的事实又说明韩国农村税费水平也不算太低。这样，我们就可以说，韩国农民的税费水平，既不会影响到乡村治理财政基础的规模，导致政府实施乡村治理职能的削弱，又不会降低农民的生活质量，导致农民与政府的不合作或抵制税费的征收。因此，我们可以估计，占乡村治理财政基础55%的税费水平，基本上接近于国家和农民在税费负担水平追求上的均衡点。可见，韩国在进行农村税费与乡村治理制度安排时，政府充分考虑到了农民的利益和政府的职责，制度安排的责任度很高。英国农村税费占到了乡村治理财政基础的50%，与韩国非常接近，所以英国农村税费与乡村治理制度安排的责任度也较高。法国农村税费占乡村治理财政基础的70%，高于55%均衡点的15%，说明法国农民税费负担偏重，政府在制度安排上过多地追求国家经济利益，而忽视了农民生活水平的提高，农村税费与乡村治理制度安排的责任度偏低。印度农村税费占乡村治理财政基础的10%，说明印度农民负担较轻，政府在制度选择上过多地追求政治利益，而忽视了农村经济的发展，农村税费与乡村治理制度安排带有明显的“无为而治”的色彩，所以制度的责任度也是偏低的。

表六　　韩国农民和城市居民收入比较　　单位：千韩元

资料来源：MAF，ROK：Farm Household Economy Survey（1967～1982）；EPB：Urban Household Living Expenditure Survey（1967～1982）。(www.daowen.com)

4.适应性

制度绩效的最后一个评判准则是制度的适应性。关于制度的适应性，我们可以用制度对变化的环境作出反应的灵敏度来判断。一般来说，地方政府在制定本地制度时的自主权限越大，就越能适应当地环境的变化，也就是说制度的适应性越强。目前，国外大多数国家在行政管理上实行地方自治，地方政府拥有较多的自主权限。然而，就一个国家而言，地方自治不可能是绝对自治，各国地方政府在选择本地制度时，不同程度地受到了中央政府的控制。就中央政府对地方政府的控制而言，各国主要采用立法控制、行政控制和财政控制等控制形式。由于立法控制和行政控制与地方政府的分权要求存在着明显的相抵触的现象，容易引发地方自治体的不满和反对，因此，各国已经越来越多地采用相对较为隐蔽的对地方政府的控制方式，即财政控制。国家对地方政府的财政控制主要是通过财政拨款减少地方自有资金的比例来达到控制的目的。农村税费是乡村治理财政基础中的自有资金，地方政府可以根据当地的需要自行支出。因此，我们可以说，乡村治理财政基础中的财政拨款所占比例越高，或者说农村税费所占比例越低，农村政府在乡村治理制度安排上的适应性就越低。

表五显示，财政拨款在各国乡村治理财政基础中所占比例一般都较高，最低的法国也在30%以上，位居乡村治理财政来源的第二位。其他的3个国家，财政拨款更是乡村治理最为主要的财政来源。而且，印度的财政拨款占乡村治理财政基础的比例高达90%。与此对应，国外农村税费与乡村治理制度安排的适应性都不高。比较而言，法国农村税费与乡村治理制度安排的适应性要高一些。韩国财政拨款中由于有15.5%的拨款是不带任何附加条件的一般财政拨款，地方政府对这一部分可以自由支配，所以，韩国农村税费与乡村治理制度安排的适应性也要高一些。至于英国和印度，乡村治理财政基础中财政拨款所占份额，已经明显表示出乡村治理受上级政府的影响较大，其制度安排不是适应当地变化的环境，而是迎合上级政府的偏好。

5.国外农村税费与乡村治理总体绩效

上述的分析说明，不同制度安排在制度绩效的每一个准则上都能产生制度绩效比较高或比较低的结果。这样，我们评价国外农村税费与乡村治理的制度绩效时，就有必要对制度绩效进行一个量化分析。目前，对制度绩效4个准则的评判大多采用高、中、低3个标准进行评定，为了研究的方便，本文对制度绩效的3个标准分别赋予一定的分值，其中绩效较高可得3分，较低可得1分，二者之间为2分。这样，我们就可以轻易地对不同国家农村税费与乡村治理制度绩效的4个准则给出一个相应的分值，并通过分值，来权衡国外农村税费与乡村治理在制度绩效4个准则上的利弊。

表七　农村税费与乡村治理制度安排之比较绩效

注：3为高，2为中，1为低。

当然，我们评价国外农村税费与乡村治理的制度绩效，不能只看它在哪一方面的得分较高，而应有一个综合得分的评价。英国、法国、韩国和印度农村税费与乡村治理制度绩效的得分情况，我们可用表七表示出来。

这样，我们通过表七就可以十分清楚地评定出4个国家农村税费与乡村治理制度绩效的高低。韩国综合得分最高，为10分，说明韩国农村税费与乡村治理制度绩效较高。其中，效率和责任两项准则均得到了3分，说明韩国乡村治理的效率和政府的责任度都很高。这与韩国“新村运动”所取得的成就是相吻合的。印度综合得分最低，只有4分，说明印度农村税费与乡村治理制度绩效较差，这与印度农村经济长期得不到发展，农民生活水平长期得不到改善的状况也是相吻合的。作为发达国家，英国和法国的综合得分还低于韩国，这也在一定程度上解释了韩国农村社会发展速度快于两国的事实。此外，从表七我们还可以看出，法国农村税费与乡村治理制度安排的效率和公平两个准则的绩效都很高，而英国对乡村社会的责任度更高。

（二）主要问题

表七显示，国外农村税费与乡村治理制度绩效中的适应性得分最低。而且，国外农村税费与乡村治理制度安排对本地变化的环境的适应性不高也的确是当前一个带有普遍性的问题，这一问题的产生主要是与国外地方财政自主程度不高密切相关的。目前，国外乡村治理财政基础自主程度不高主要体现在以下三个方面。

首先，在乡村治理财政基础的来源上，财政拨款在绝大多数国家始终都是一项最为重要的收入来源，如韩国乡村治理财政基础的45%、英国乡村治理财政基础的一半左右、印度乡村治理财政基础的90%都来源于财政拨款，从而决定了乡村治理缺乏自主的经济基础。

其次，在财政支出上，虽然随着农村政府职能的膨胀，乡村治理财政支出的规模在不断扩大，但是，乡村财政支出由于受到上级财政的严格控制，其支出规模仍然十分有限。关于这一点，可以从地方财政支出占全国财政支出中的比重反映出来。以地方财政支出规模增长较为明显的韩国来说，地方财政支出占全国财政支出的比重最高也不过为31%⁽³³⁾。法国地方财政支出占国家财政支出的比重则更小，一般不超过17.5%⁽³⁴⁾。而且，地方财政支出主要是教育、卫生保健、社会福利、行政办公经费等方面的支出⁽³⁵⁾。国外地方财政的这种支出状况，反映到乡村治理上，也在一定程度上说明乡村治理的自主程度不是很高。

最后，在财政运行上，乡村治理的财政来源过多地依赖上级财政的转移支付，使得乡村治理活动常常听命于上级政府。而且，在财政拨款的过程中，上级政府更多采用的是专项拨款的方式。如前所述，韩国的专项拨款占到了拨款总额的65.9%，而从英国的财政拨款来看，无论是专用款项、补助款项，还是基本建设款项，都属于专项拨款的范畴，也就是说，专项拨款约占英国乡村治理财政基础的50%。专项拨款属于限制性拨款，限制在特殊用途和地方的专门支出中使用，这自然导致了对乡村财政活动的诸多控制，从而极大地限制了乡村治理的自主性和灵活性。

总而言之，无论在乡村治理财政基础的来源、乡村治理活动财政支出的规模和项目方面，还是在乡村财政运行的体制方面，国外乡村治理都表现出了自主性和灵活性在一定程度上的丧失，这必然会影响到农村税费与乡村治理对地方变化的环境适应的灵敏度，从而构成了国外农村税费与乡村治理的主要问题。