二、国外乡村治理的财政基础

代表国家对乡村社会实施治理的是农村基层政府，农村基层政府财政收入构成了乡村治理的财政基础。就乡村基层政府的财政收入结构而言，农村基层政府的财政来源主要由地方税、政府服务性收费和上级财政拨款构成。从财政基础构成的比重来看，乡村治理财政基础中的三个组成部分往往因不同的国家或者同一个国家的不同历史时期而有所不同。

（一）地方税

作为乡村治理财政基础主要来源之一的地方税，在地方财政收入构成中所占的比重各国并不完全一样。

在英国，尽管国家出台了很多减免农民税赋的法律和政策，但是，地方税在英国地方财政收入中一直占有举足轻重的地位。1938～1939年度，地方税占地方财政收入的54%，20世纪70年代占26%⁽²¹⁾。尽管近些年来它的比重下降了，但它仍然占英国农村基层政府自有资金的一半左右。

法国市镇政府所征收的地方税分为直接税和间接税，一般占地方财政收入的45%左右⁽²²⁾。其中，直接税在市镇财政收入中占据主导地位，约占市镇预算收入中的1/3，税收收入的90%以上⁽²³⁾。

从前面关于发展中国家农村社会基本税费的介绍中，我们不难发现，就税收在地方财政收入中的比重而言，韩国和印度很不一样。韩国经济发展程度已接近发达国家水平，地方税占地方财政收入的比重也与发达国家较为接近，在1990年为38.7%。而印度经济与发达国家差距较大，特别是农村贫困局面，经过多年的发展仍无太大的改善，反映在农村政府的财政收入上，地方税只占到了各级潘查亚特财政收入的10%左右。

综上所述，除了在较为贫困的印度农村地区，地方税不是乡村治理财政基础的主要来源外，各国地方政府都把地方税视为乡村治理财政基础的主要来源之一。而且，法国乡村治理财政基础的一半左右都是来源于地方税收。

（二）政府服务性收费

政府服务性收费是乡村治理财政基础的又一重要来源，服务性收费具有强烈的地方受益性质，不同国家因提供服务的种类和性质并非完全一致，而且经济发展程度也不一样，因而在服务性收费的项目和标准上也是千差万别的。关于这一点，本文在国外农村社会的基本税费中已作过介绍，在此就不再赘述。

尽管国外政府服务性收费在项目和标准上千差万别，但服务性收费在乡村治理财政基础中所处的地位还是有规律可循的。一般发达国家的服务性收费对乡村治理较为重要，其在地方财政中所占份额也相当大，一般占到了1/4左右。而发展中国家在乡村治理中，政府提供的公共服务相对较少，因而服务性收费水平也不高。印度农村地方政府服务性收费占地方财政收入的比重不到10%。就算是发展中国家中较为发达的韩国，城乡经济水平已非常接近，农民收入有时还超过城市居民⁽²⁴⁾，但政府收费目前也只占到了地方财政收入的15%左右。而且，从发展趋势上来看，发达国家地方财政收入中，税费水平逐渐持平，并有费大于税的迹象。而发展中国家，由于过去政府“费”（收费）的不规范性，随着“费改税”的改革，导致政府收费锐减。韩国在1972年时各种集资收费占地方财政收入的86.6%，到1990年时就下降到14.2%。(www.daowen.com)

（三）财政拨款

财政拨款，也就是我们常说的财政转移支付，它既包括中央政府对地方政府的财政转移支付，也包括不同层级地方政府间的财政转移支付。财政拨款一般分为普通财政拨款和专项财政拨款。

英国中央政府的财政拨款分为专项拨款、补助拨款和基本建设拨款。前两项是主要的拨款形式，大多数情况下，它们是对某个地方政府完成某项工作所需费用给予一定比例的补助，限定款项的用途。其中最主要的是税收补助拨款，约占拨款总额的80%，而且是一次性整笔支付。税收补助拨款包括减税拨款和大笔拨款。减税拨款使地方政府能按一定的比例给纳税人减税。大笔拨款用以资助某个地方政府，使之能够不考虑当地的需要和财力，在税收额与同级的其他地方政府类似的情况下提供同样标准的服务。1982～1983年度，英国中央政府给英格兰地方政府的财政拨款为114.59亿英镑，其中专项拨款16.62亿，补助拨款4.62亿，减税拨款6.78亿，大学拨款86.57亿⁽²⁵⁾。中央政府给地方政府的财政拨款制度在英国已经实行了100多年，随着税收收入在地方财政收入中所占比重不断下降，中央财政拨款在地方财政收入中所占比重越来越大。1913年，中央财政拨款占地方政府财政收入的15%，1982年占56%⁽²⁶⁾，1990年占36%，到2000年时占49%。目前财政拨款约占英国地方预算收入的50%⁽²⁷⁾。

法国中央政府对地方政府的财政拨款主要采用4种形式：第一种是一般性补助，即按各市镇人口、税收多少等因素来确定，没有任何附加条件，地方政府可以统筹安排。第二种是专项补助金，即对地方兴修的专项工程（如市镇兴修学校、铁路、托儿所等）给予的补助。中央财政对地方建设项目的补助或投资，根据地方5年经济合同中双方承担的责任和义务来确定。第三种是中央通过退税的方式来支持一些地区和产业的发展。第四种是由中央财政替代某些无纳税能力的企业或自然人向地方缴税来实现的转移支付。财政拨款也是法国地方政府财政收入的主要来源之一，通常占市镇收入的30%～40%⁽²⁸⁾。此外，在省和市镇财政收入中，还有一部分是来自大区的财政拨款。

属中央政府转移支付的财政拨款，在韩国主要采用无附加条件的一般财政拨款、调节性财政拨款和专项财政拨款3种方式。据1990年统计，财政拨款占地方财政收入的45.5%，其中专项财政拨款占地方财政收入的25.4%，以下依次是一般财政拨款占15.5%和调节性财政拨款占4.6%⁽²⁹⁾。

财政拨款在印度乡村治理财政基础中所占比重，在不同性质、不同层级的地方政府中有着较大的差异。在村潘查亚特，财政拨款主要有3种方式：一是法定收入，即政府依法征收并返还给村潘查亚特的税费收入（如土地税、教育税、印花税提成、娱乐税提成以及附加费等）；二是财政补助金；三是激励金。在区潘查亚特，财政拨款分为乡村开发拨款和政府各部门的拨款。乡村开发拨款来自联邦政府的乡村发展基金，由于区潘查亚特承担了原乡村发展区的工作，几乎所有的邦都规定将乡村发展基金转给区潘查亚特。乡村开发拨款的数目各区不同，取决于他们所处的发展阶段。乡村开发分三个阶段。第一阶段每年拨给24万卢比；第二阶段，每年10万卢比；一旦达到第二阶段的目标，步入第三阶段，乡村开发计划就算完成。印度乡村开发计划包括发展农业、动物养殖业、灌溉、基础教育、社会教育、通讯、乡村艺术手工艺以及住宅建筑等。至于政府各部门的拨款，其目的就是帮助区潘查亚特完成政府各部门负责的单项职能，如农业、动物养殖业、灌溉和教育等，数目不一，但都要求专款专用。县潘查亚特所获拨款数额与它所在的邦所处的地位有关。在马哈拉施特拉邦，县潘查亚特是有实权的地方管理机关，所得的政府拨款较多，而在泰米尔纳杜邦，县潘查亚特政府只是个咨询机关，政府拨款就少得多。由于税收在农村地区政府财政收入中只占10%左右，所以财政拨款是其地方财政惟一主要的收入来源，占到地方财政收入的90%左右。

总而言之，不管是经济发达的英国和法国，还是处于发展中的韩国和印度，财政拨款都是乡村治理财政基础中的一个十分重要的财政来源，特别是在印度的一些村潘查亚特，财政拨款甚至占到了当地财政总收入的90%以上⁽³⁰⁾。

就国外乡村治理财政基础的构成情况进行比较，我们大致可以通过表五表示出来。

表五　国外乡村治理财政基础构成简表

注：各国乡村治理财政基础的构成在不同年份都有些细小的差异，财政基础的各个组成部分所占比重也有些微的差别，故本表数据并不十分精确，但其大致反映了各国乡村治理财政基础构成比重的概况。因此，数据的不精确并不影响本文的研究。