二、中央与地方财政关系：分配与管理的缺陷与弊端

古代中国是中央集权的专制王朝，在赋税的分配问题上，历代无一不是首先满足朝廷的需求。虽然在中央和地方并非没有一定的比例关系，但是不少统一王朝在赋税分配的比例上，一直存在严重的不合理性问题；同时，地方存留的部分通常在朝廷有更多需要的时候，很难足额保留。而地方存留的税款，也存在支出结构方面的问题。这些都使得地方财政的开支普遍存在入不敷出的现象。而这又进一步导致地方政府为了弥补这种不足，想方设法、巧立名目进行法外敛取。朝廷则由于其本身便是导致这一结局的因素之一，并且对于解决问题颇感无能为力，所以对于地方政府的所作所为也便听之任之。

1.历代中央与地方的赋税分配关系的极不合理。通常中央政府主要是考虑优先满足朝廷的需求，而很少根据地方的实际开支，制定合理的留存数额。并且当中央政府用度不足之时，采取的措施便是直接加大对地方的征调。于是，在中央和地方的利益分配的矛盾冲突中，地方官府陷入窘境，难以实施对地方社会的有效管理。更有甚者，地方官府和官吏为了自己的生存和自身利益，利用其权力向农民索取，从而加重农民的负担。

在高度中央集权的财政体制下，就原则讲，天下赋税并无中央税种与地方税种之别，一切财富的所有权与支配权均属中央政府。但在国家财政管理的实际中，朝廷无法包揽内外所有事务，为确保专制国家对全国各地的统治，为了地方政府的正常运行，朝廷还必须把财政收入在中央与地方之间进行分配，规定截留或调拨一定数量的财富供地方政府开支，由地方政府对这些财富实行第二次支配。

宋初，从总体说，由于当时国家财政比较宽裕，留给地方开支的经费相对充足，但随着国家财政开支的不断膨胀，中央政府对地方的征调因此水涨船高，持续增长，至仁宗时已出现地方经费亏空，运司州军无计以供，只得唯民是取，这就导致了地方州军留用经费严重匮乏，造成地方财政的窘境。宋代地方财政陷入窘境，另一个重要原因在于地方开支的不断扩大。官僚制度的一般规律是在行政效率不断下降的同时，行政机构本身不可抑制的膨胀。宋代的地方政府也不例外。宋代的官僚机构极度膨胀，各级地方政府的冗员冗费的增长无法控制。地方冗员，除官吏外，主要是军兵。南宋时，禁军地位下降，与厢军无异，专供充役，多被官员借占，成为地方财政沉重的包袱。此外，为官员迎送供奉厨食宴集等杂支所费的公使钱之无节制增长，更是造成宋代地方财政窘境的重要原因。凡此种种，使得北宋中期以后财政入不敷出。

为解决财政困难，地方政府得想方设法增收节支。然而，自宋初立国以来，财政上实行严格的中央集权，地方州县并无提高税额、增立窠名之权，有关赋税的各个方面，宋廷都制定有详尽条法，约束州县，不得擅权。无奈之下，地方州县只好“别作名色，巧取于民”⁽³⁵⁾，即法外科敛。这种做法是依靠非制度化的财政行为来增加收入的。朱熹知漳州时，致信刘伯晦：“诸邑惟漳浦最狼狈。诸事如鬻盐、子斗、折豆，皆非法”。虽明知非法，却又“坐视半年，未有可下手处”⁽³⁶⁾，就是因为这些“非法”之入，皆为地方岁计所仰之故。宋代州县的非法之入，名目繁多，其范围之广，几乎涉及所有可能为地方带来岁入的领域，难以尽举，正如朱熹坦言的“古者刻剥之法，本朝皆备”⁽³⁷⁾。时人蔡勘也说：“（宋代）赋敛繁重，可谓数倍于古矣”⁽³⁸⁾。

明代则在起运与存留的环节上，存在类似的问题。

明代，省—府—州县三级地方行政部门在起运与存留中担当不同的重要职能，县级部门按一定的比例将征收上来的夏税、秋粮上缴国家，但他们首先是将部分起运送缴府，府再将各县起运扣下存留后送缴至省。所以，省府均要从下级的起运部分中截留一部分存留下来，供本地官府开支使用。一般下一级行政部门存留的财政数额往往高于上缴的数额，但上一级行政部门是诸多下级行政部门的汇总，自然总数远高于下级行政部门的存留数额。这种财政运行方式造成上级行政部门起运与存留的比值低于下级行政部门起运与存留的比值，但存留总额大大高于下级行政部门。“夏税”和“秋粮”是明代地方与中央财政收入的最重要组成部分。不过，就中央与地方的起运与存留的总体关系而言，不同的时期、不同的地区，起运与存留之比多有不同，一般以7∶3或6∶4居多，有些粮食产量高的地方，甚至达到8∶1甚至9∶1。所以起运中央的数额一定大于地方保存的份额。起运中央的比例大，便意味着地方存留的少，地方可供支配和使用的数额少。

明代，起运与存留的相关制度，原本是为了解决中央和地方互相争利，避免中央无法周全照顾、发展地方或地方财政独立威胁中央的局面出现而悉心制定的。一般而言，只要中央与地方财政比例恰当，在保证国家财政充足、中央政府和国家机器正常运转的前提下，给地方政府自由支配本地财政的权力，根据地方特点，因地制宜，就能推动本地经济的发展，改善百姓的生活。然而，在明代的实际运作中，起运与存留所决定的中央与地方财政分配份额缺乏稳定性、合理性，且无统一的账目，造成两者事实上的互相争利，扰民者多。

起运与存留在互动过程中，往往产生结构性矛盾。一般在上缴中央的赋税与存留地方的赋税比例大致相当的情况下，中央政府的财政无疑处在不利位置——接近一半的国家税收存留于地方政府的财政部门必定大大削弱中央的财力，限制户部、工部甚至兵部的活动，造成这些部门开支不足，影响工部领导、主持兴修大规模水利、交通工程，兵部与边地、战争等一系列问题的解决。所以，中央政府便在中央与地方的财政关系上，加大起运的比例。然而，这种比例毕竟不能无限制地扩充，况且明朝的税率原本较低，所以，当通过正常渠道获得的资金难以维持政府机构的正常运行时，陷于困境的中央各部门便纷纷依靠集权，巧立名目，遇事征派，依赖地方佥派、上供物料等。中央财政不足，使得遇事征税、因事设项的这种做法具有很强的主观性、随意性，缺乏衡量的角度。更由于造成的事实上的经常性扰民，加之吏胥相影相随的敲诈盘剥，加剧了其负面影响；另外，中央对地方的随意加派，严重地压制了地方的发展，导致地方财政不能大力支持地方公益事业的发展。

地方政府在长期承受中央政府的“岁办”、“额办”、“派办”的情况下，往往不堪其重，为了维护本地区的利益，或截留起运，或请免税粮，采取消极抵抗的方式：①消极征税，拖欠成风。地方政府对“羡余”等拥有独立的支配权，当中央财政机构力图截用这一款项时，势必与地方财政的独立自由发展发生冲突，一些地区出现消极征税、拖欠成风的情况，“南北诸赋，或以灾歉议免，或以征调议留，积逋之数不与焉”⁽³⁹⁾。正德《松江府志》的“田赋”中出现“八年，周忱奏定加耗折征例洪武、永乐中税粮额重，积欠数多（历年定拨起运米43.9万石，实纳只6.6万石有奇），每正粮一石征平米至二石而犹不足”⁽⁴⁰⁾的记载。万历年间，户部计天下岁欠金花、绢布，苏松两府自万历十四年至三十五年所欠金花48万两，布301万匹；江西金花三十三年欠六分，三十四年金花、布匹各欠全分，丝绢自二十一年至三十四年欠8.2万匹；浙省、湖广亦同⁽⁴¹⁾。天启年间，南京户部尚书说，“自天启元年至五年，各省拖欠折色共一百余万石”⁽⁴²⁾。②遇事请托，截取起运。当地方出现天灾人祸时，府、州县两级行政部门往往借此机会，减少起运上级部门的钱粮，所谓“值四方有事，有司往往为地方奏留，且请免”⁽⁴³⁾。即使地方没有遇到大的灾异，各级地方政府也往往在执行过程中，以各种名目将所需起运的款项题留，这种现象在有明一代屡见不鲜，如“工部额编省直银两，皆有关项。即使依期起解，分毫无欠，而不时之传奉，无名之取，尚不能应。今采木者题留，织造者题留，建府者、军兴者题留；甚则有留至十余年，不留之数亦拖欠不解”⁽⁴⁴⁾。

这些现象直接影响中央财政收入，而与此同时中央对地方财政的控制力也开始趋弱。中央与地方的财政矛盾，伴随着一年一度的赋税征收，始终或强或弱地存在，并以各种不同的形式表现出来。例如，地方政府因为经费不足，竟将原本用于救济赈灾的预备仓的粮食挪作他用。明代大臣顾鼎臣言：“成（化）、弘（治）时，每年以存留米入预备仓，缓急有备。进秋粮仅是兑运，预备无粒米。一遇灾伤，辄奏留他粮劝富民借谷，以应故事。”嘉靖皇帝听从建议，又重新强调，规定府、州、县预备仓粮数量，但等到万历十年，州郡的储存量仅为原来的1/13，小县数量微乎其微，有很多地方预备仓甚至完全塌陷⁽⁴⁵⁾。由于农村基层社会保障体制不能发挥其功效，因而当地方遭遇灾害时，政府不得不“时时截起运，赐内帑。被灾处无储粟者，发旁县米赈之”⁽⁴⁶⁾。当地方遇上多事之秋，地方“有司往往请为其地奏留或请免”⁽⁴⁷⁾。在江南那些重赋地区，当地土地所有者们对附加在他们身上过高的额外费用十分不满，富者有意拖欠税粮，贫者逃亡，田地荒芜，地方政府也只能睁一只眼闭一只眼，钱粮年年拖欠，以至于出现逋赋总额超过3年的全部税收的情况。面对这种情况，皇帝不得不作出让步，或蠲免，或部分税项免征，或免去以前累欠的税额，以减轻地方的财政负担，使地方政府继续承担征税职能。松江地区自永乐十三年至十九年7年之间所免税粮不下数百万石；永乐二十年至宣德三年又复7年拖欠税粮亦不下数百万石；最后，宣德皇帝没有办法，不得不让步，全面减免这些地区的税粮，敕谕自宣德七年以前拖欠粮草盐粮等悉停征，前后18年间蠲免折收停征数额不可胜数。蠲免额达300万石⁽⁴⁸⁾。

黄仁宇曾在多篇文章里言及明代低税的危害。清代其实也是如此，清政府鉴于明亡教训，又不愿承担赋税高的名声，制定了税收定额制和低税率制。中央政府以为如此，百姓则赋轻役少、国家则歌舞升平。但实际税率过低，遂导致各方面应支出经费严重不足，这无异于鼓励地方官吏谋取法外收入。于是，国家税入大量流失，吏治腐败积重难返，农民负担没有因税轻而轻，而是因费重而不断加重。在税费收入分配上，地方存留部分比例太低；存留开支中，各项分配比例也并非合理，都加剧突出了上述问题。因此，税率制定应高低适宜，既不能过分剥夺农民，也不能因噎废食，造成国家及地方经费的不足。清代地方行政的正常收入和“灰色收入”在量上的巨大差异表明，清代经济有能力承担比中央政府所想像的及其所认为征收的数量要高得多的赋税。

2.地方财政管理困扰因素太多，存留支出存在结构性缺陷。有些王朝的地方政府需要承受诸如地方驻军、军事活动、大小藩王等巨大的财政负担，致使地方政府无力开展发展生产、兴修水利、修造路桥、建设义仓、兴办教育等社会公益事业。赋税征收来自于农民，但农民所承受的负担与其所能直接或间接享受到的公共服务产生了极大的脱节。

从理论上讲，地方存留的支出，中央应该实行必要的控制，地方的常规性支出需按中央指定的程序进行，而非常规性支出必须事先奏请皇帝或户部的批准，层层上报，接受上级部门的审核。即使本年度地方财政出现盈余，也只能存留两年的粮食以备赈灾之用，剩下的钱财则由国家统一调控协济，支援其他用度不支的地区。地方政府对“羡余”有独立的支配权。然而明代以及其他朝代的具体的地方财政运作情况似乎相距甚远，地方存留的支出同样表现出了极大的随意性和自主性，这种随意性和自主性往往是脱离朝廷监控的具体行为。而隐藏其后的所谓背景，就是地方官府明白，财政的不足可以通过不断向民间加派获取。

然而，在一些大项上，地方官府却无可奈何地接受朝廷的制约，譬如，地方驻军的粮饷，对于地方政府来讲，始终是一项摆脱不了的必须支出项目，还有其他的一些开支项目等。于是，朝廷的这种财政政策势必与地方财政意欲独立自由发展发生冲突，一些地区出现消极征税，拖欠成风的情况，或者加紧对于民间的搜刮。

以两宋为例，文官集团极度膨胀，且俸禄较前朝要高。武备方面，虽豢养百万军队，但在对辽、西夏、金的战争中却屡遭挫败，使得战争赔款居高不下。冗官、冗兵问题成为社会痼疾，并由此导致令百姓病痛不已的冗费。其中原因很多，庞大、重叠的官僚机构即为要因之一。同时，在赋税支配方面，由于中央增调的持续增额与地方开支的扩大，从北宋中期起，地方州县财政开始出现入不敷出的现象，此后日益严重，至南宋而趋于极端。对此，宋中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法，来解决财政困难。这种赋税非制度化的结果是地方吏治的腐败，民众痛苦的加深。宋代的这一段历史又可证明：制度的缺陷，固然令人遗憾，而制度的废弃，则更是灾难。

如果将地方财政纳入整个国家财政体系来看，历代地方存留部分皆存在结构性的缺陷，并严重地制约了地方财政功能的有效发挥，而其负面作用却日益彰显。

以明代为例。明代地方财政的用途存在结构性失误。

国家为保证夏税、秋粮征收工作的顺利进行，将财政大权牢牢控制在中央，制订了一系列相关条例，并将起运与存留一并统起。《明会典》中明确规定：“天下税粮有司征收皆有定数，每岁会计存留、起运以供军国之需，俱从本部定夺。凡所在有司仓廪储积粮斛，除存留彼处卫所，三年官军俸粮外务要会计周岁开支数目分豁见在若干、不敷若干，每岁开报合干上司转达。本部定夺施行，仍将次年实在粮米及该收该用之数一体分豁旧管新收，开除实在开报。”⁽⁴⁹⁾从表面上看，地方存留的支出，中央也实行必要的控制，地方的常规性支出需按中央指定的程序进行，而非常规性支出必须事先奏请皇帝或户部的批准，由国家统一调控协济。

但在实际运作中，地方财政的用途却存在明显的结构性失误。明朝的地方财政存留主要用于藩王禄米、驻军粮饷、地方官与生员俸禄和地方社会赈恤开支，我们可以结合现代财政学进行分析，看出明朝地方财政支出存在结构性失误。根据现代财政学原理，国家的主要职能是国家基础工程的建设、国防开支、行政管理、文教卫生与抚恤社会福利等，具体到地方，则公益事业、行政管理费用和文教卫生、抚恤社会福利是其财政开支的主要内容，也是最大的开支项，这种布局有利于地方充分发展本地的经济和文化，提高人民的生活水平和质量。但明朝的地方财政支出正好与之相反，宗藩禄廪与军队粮饷是开支的最大宗，大型水利枢纽工程都有赖于中央完成，而投入公益事业的资金十分有限，地方官员的俸给与政府机构的正常运作所需开支在整个地方财政中地位低微，关于社会救济抚恤的资金更是微不足道。这种结构造成的危害表现如下：

第一，地方政府用于藩王与军事防务的费用太多，导致地方财政出现严重困难，甚至枯竭。

明朝政府规定由国家为藩王建造宅地，提供俸禄，每位藩王每年有1万石粮食作为俸禄，其属员的俸禄、府内仆役由地方提供。这些俸禄由地方与中央的库仓直接供给。随着藩王数量的急剧上升，其俸禄开支成为国家和地方的沉重负担，河南岁存税银粮1027240石，本处诸司并各王府岁支1165390石，少粮14万余石⁽⁵⁰⁾。(www.daowen.com)

明代藩王由建国初的49位增至28924位，岁支禄粮870万石，而当时京城每年只有粮400万石，远不足以供应宗室之需。林润言：“天下之事，极弊而大可虑者，莫甚于宗藩禄廪。天下岁供京师粮四百万石，而诸府禄米凡八百五十三万石。以山西言，存留百五十二万石，而宗禄三百十二万；以河南言，存留八十四万三千石，而宗禄百九十二石。是二省之粮，借令全输，不足供禄米之半，况吏禄、军饷皆出其中乎？”⁽⁵¹⁾

嘉靖二年，御史黎贯疏言：“国家夏税秋粮税麦四百七十一万石，今少九万；米二千四百七十余万石，今少二百五十余万。而宗室之藩，官吏之冗，内官之众，军士之增，悉取给其中。赋入则日损，支费则日加。请履祖宗赋额及经费多寡之数，一一区尽。”于是户部议令天下官吏考满迁秩，必严覆任内租税⁽⁵²⁾。

军事防务费用也十分庞大。例如，万历三年吴县议留操江练兵银383两，户部济边扣解民壮役银549两，户部济边扣解巡司弓兵180两，俱留本府兵饷支用。加编督抚军门供应并移镇句容加编铺陈银等项银51.61两，督粮道供应廪食给吏书46.54两，总兵府供应银67.8两，兵备道111.6两⁽⁵³⁾。

对于军事开支与地方财政的关系，《江西赋役全册》为我们提供了更加明确的资料，如下表所示：

从这个省、府、县呈现递减趋势的百分比中，我们可以知道越往上级行政机构发展，军事所占的开支比例越大。正如户部资料所言：“天下财赋岁入太仓者计二百万两有奇，旧规以七分经费，每存积三分备兵歉以为常。”而嘉靖三十年所发京边岁用之数至595万，三十一年531万，三十二年573万，三十三年455万，三十四年429万，三十五年386万，三十六年302万，“太仓岁入银二百万之额，不能充岁出之半”⁽⁵⁴⁾。

在财政出现严重危机的情况下，明政府不得不采取非常措施，皇帝诏曰：“辽左虏氛未息，军饷不敷，照例暂于各省直田亩量行加派，事宁即为停止。各司、府官将现存库贮银两，依限挪解，随派征抵补，毋得推迟”⁽⁵⁵⁾。但事实上，如兵部给事中王廷相所言：“因营造而有所取，及事毕而遂以为常。因彼缺而借此，彼复而此亦不退”，因而发出“民困甚矣”⁽⁵⁶⁾的感慨。

除了人民饱受剥削，过着困苦的生活，地方政府也毫无地方利益可言。朝廷不仅不体恤地方财政的难处，反而采取“将各项禄银，责成守道行令各府、州、县，照旧起运京边钱粮事例查参”的政策，加强对地方起运与存留的管理，“其每年布政司放给禄银，需尽存留征完银两，尽数支给；有不足，则取杂派工价、商税及新增地亩等银凑给之；不足则于解部罚款、历日等项银两量留给之”⁽⁵⁷⁾。总之标准只有一个，宗旨也只有一条，以中央财政为大局，地方财政全力服务于朝廷，导致明朝的地方财政负担尤为沉重，从而影响地方、区域经济的进一步发展。

第二，地方官员的俸禄十分有限，用于政府各行政部门正常运作的机构所需的资金也严重缺乏，导致官吏对地方百姓的侵夺与盘剥。

明朝只有一品至九品的正式官员的俸禄由国家直接从国库拨给，然而即使是享有官禄的官员，薪金也十分低，因为明太祖在开国之初即制定“低俸”制度，例如《明会典》记载明朝正一品官员岁禄1044石，从一品888石，正二品732石，从二品576石，正三品420石，从三品312石，正四品288石，从四品252石，正五品192石，从五品168石，正六品120石，从六品96石，正七品90石，从七品84石，正八品78石，从八品72石，正九品66石，从九品60石⁽⁵⁸⁾。在如此低的俸禄下，官员很难做到廉洁奉公。而服务于行政部门的大量编外人员都由各级行政部门自行解决，“各府县仓米每石派则六钱，内除一钱作代征新封凑给各禄，余银五钱听给官吏俸粮”⁽⁵⁹⁾。组成各个机构的重要成员——科员居然不能享受国家的津贴，势必加重地方政府的财政压力，这些吏员的薪金由地方政府摊派给老百姓。有的地方官借机贪污受贿，例如登莱旧巡抚陶朗先“自天启元年七月任抚，至天启二年解任，刚周一年”⁽⁶⁰⁾。在这短短一年时间里，他因新饷告匮，先挪用6900两以给淮军月饷；又留7000余两在登州，以赈先过海的辽民；入淮库之饷只85687两，剩下的全部落入私囊。

由于中央、省、府、州、县在地方设置相应的财政管理机构正常运行所需的人力资源、资金，除官员的俸禄由正税收入支出外，其他一切费用均由当地政府承担和佥派，因而地方政府运作所需的资金也是存留的一大开支。成化十八年南京户部奏：成化十四年，官1854员，支俸15970石；十五年，官1999员，支俸17460石；十六年，官2257员，支俸19037石⁽⁶¹⁾。随着人口的大幅度增加，文官建制的完善，统治机构日益庞大，明朝“冗官”趋势不断增强，各级政府的财政压力也逐渐增加。（河南）“该省各王府禄银共该征二十六万八千四百余两，及查该省存留钱粮，共该四十四万九千三百余两，不专备宗禄支用。而凡官吏师生之俸粮，各卫军士之补支，以及孤老之月粮，皆取给焉。岁计可一十三万有奇。即使其余悉数完征，尚不足以备宗禄之用”，再加上“矧为司者，每以查参不及，怠于催征”，使得地方财政“年复一年，积逋愈甚”⁽⁶²⁾。

处于困境中的地方政府，在缺乏资金的情况下又必须保证政府机构能够正常运行，不得不从本地获取资金。政府部门运作所需的人员绝大多数都是被政府强行指派的，地方政府繁杂庞大的开支都是靠强行摊派，计亩征银剥削来的。作为地方最基层的管理机构，里甲正役承担地方各级官府的日常支应往来费用，出钱出物，出力买办，解送官府的朝会乡饮，山川社稷神和圣贤名宦祠的祭祀，士大夫官员的送往迎来，科举生员赴考盘缠津贴，乡试费用，地方官朝见酒礼，各衙门修缮及日常什物费用等。

例如，吴县为了让所有的机构正常运行，不得不在强行佥派并附带一定酬金的基础上，为上级行政部门在地方设立的办事机构提供都察院门子2名、察院门子2名、新察院门子2名、水利分司门子2名、按察分司门子1名，还有吴县自己的地方政府办公所需的7名正佐领门子、25名直堂弓兵、10名监禁子、4名库子、5名县学打扫夫、9名县学斗级、17名济农仓斗级、440名夫隶、20名巡监民壮、儒学门子10人、儒学库子7名、永丰仓斗级10名⁽⁶³⁾。这些门子、库子的薪金十分低，一年的报酬只有2～3两，而一匹走递马就值14两白银，这样的收入根本无法维持生活，这种带强制、无偿征用性质的徭役和费用都按田按丁摊派佥派。南昌府正常运行所需的275名应役者，所需的2737.6两白银都是由南昌府所辖的各个地方政府承担的。

第三，地方政府原本并不雄厚的资金在三大项重担的压力下，所剩无几，很难开展大规模的兴修水利，修堤筑塘，架桥修路，造福地方百姓的公共事业。

在明代《徽州赋役全书·歙县》中地方徭费共该征正贡捕平银13989两5钱3厘1毫，用于本县春秋二祭银163两7钱9分，本县乡饮共银26两，养济院孤老衣布柴薪棺木共银138两。在《吴县志》中，地方徭费共该征银1444两2钱8分，用于本府县春秋二祭银135两7钱4分，惠民药局药材银2两，而新官到任所花祭宴银就是60两，整修衙门料价银300两。明朝嘉靖十一年，诏顺天府发银275两，于五城衣给贫民⁽⁶⁴⁾。江西省里甲银263746.9两，用于照顾孤贫的银为923.8两，用于造浮桥的费用为188两⁽⁶⁵⁾；休宁县公费银240两，预备仓银为400两，照顾孤老银225两，修理城垣、官衙银100两⁽⁶⁶⁾。通过这些数据，我们可以看到地方政府在地方公益事业中处于十分无奈的位置，财政收支有限，不能承担应有的职责，造福社会。张仲礼在其《中国绅士的收入》一书中，也论述了地方上的许多公共事业和大型工程都是由绅士主持或资助的，而非地方政府。

有些官员认为只要重建预备仓，就能够改变各地灾年的赈济情况，主张将地方官的重点放在这个问题上，顾鼎臣说：“成、弘时，每年以存留米入预备仓，缓急有备。进秋粮仅是兑运，预备无粒米。一遇灾伤，辄奏留他粮劝富民借谷，以应故事”⁽⁶⁷⁾。嘉靖皇帝听从建议，又重新强调，规定府、州、县预备仓粮数量，但等到万历十年，预备仓又以失败告终。州郡的储存量仅占原来的1/13，小县数量微乎其微，有很多地方预备仓甚至完全塌陷。因为地方财政始终处于不足状态，尤其是官员的俸禄与政府机构正常运作所需费用的缺乏，使政府无意识地借用、挪用预备仓资金，当然其中还有许多贪官胥吏垂涎于该项专款，因此预备仓制度很难长久维持下来。

由于农村基层社会保障体制不能发挥其功效，因而当地方遭遇灾害时，大多数地区仍然得依靠国家蠲免与救济，但随着中央财政的恶化，蠲免也逐渐流于形式，人们并不能从中获得很大帮助。大学士王锡爵说：“连年虽因水旱频仍，每下蠲缓之令，而蠲租止于存留，已属虚名；缓征并于明年，反滋扰累。”⁽⁶⁸⁾

正如潘璜所说：“户部奏行天下府州县官，各照里社积谷备荒。立格劝惩，不为不密，但如每一小县十里之地，三年之间，不问贫富丰凶，概令积谷万五千石。限数既多，责效太速，以致中才剥削取盈，贪夫因缘为利，往往岁未及饥，民已坐毙。及遇凶荒，公私俱竭，为困愈甚。臣闻县鄙者财之本也，仓廪者财之末也，与其聚民膏脂以实仓储，孰与尽力沟恤以兴水利。”⁽⁶⁹⁾他认为与其聚敛财富建预备仓，养肥贪官，不如兴修水利灌溉工程，提高与自然灾害作斗争的能力，更能造福百姓，这一观点的确很有见地。

有明一代，只有极少数官员有勇气进行改革。巡抚侍郎周忱“以水乡盐户应纳粮六万余石，尽留本府支用，节其用耗，置瞻盐仓分贮各场，总三万六千余石，用以赈瞻盐丁及逋逃”。“忱至，尽去宿弊，设法通融，二年后，逋欠悉完，至是定例”。只有这种大胆革新，尽去宿弊，才能使地方财政真正摆脱困境。

现代财政学理论认为正确处理中央与地方的财政关系既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力，保证中央财政的绝对优势和财政收入的稳定增长。中央财政主要承担国家安全、外交和国家运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，如国防费、中央级行政管理费、文化教育卫生费。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费，部分军事开支，地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生等各项事业费⁽⁷⁰⁾。因此，在处理中央与地方财政关系时必须遵照英国经济学家米尔利斯和美国经济学家维克里共同提出的“最适课税理论”。

明朝起运与存留制度的分工，原本是为了解决中央、地方互相争利，避免中央无法周全照顾、发展地方或地方财政独立威胁中央的局面出现。只要中央与地方财政比例恰当，在保证国家财政充足，中央政府和国家机器正常运转的前提下，给地方政府自由支配本地财政的权力，根据地方特点，因地制宜，就能推动本地经济的发展，改善百姓的生活，但事实上明朝的中央与地方财政关系不容乐观。

起运与存留在互动过程中，一方面中央财政不足，便依赖地方佥派，上供物料等，这种遇事征税，因事设项的做法具有很强的主观性、随意性，缺乏衡量的角度，这种经常性的扰民措施，加上吏胥频繁敲诈盘剥，加剧其负面影响；另一方面，沉重的压力限制了地方的发展，使地方财政不能沿着科学的轨道发挥其利民的功能。在上缴中央的赋税与存留地方的赋税比例分配上不相上下的情况下，中央政府的财政无疑处在不利位置。接近一半的国家税收存留于地方政府的财政部门必定大大削弱中央的财力，限制户部、工部甚至兵部的活动，造成这些部门开支不足，影响工部领导主持兴修大规模水利交通工程，兵部与边地、战争的解决。结果出现这种局面：“安册开除，则各有款项，各有开销。虽系府厅之会计，核实下落，则半饱士腹，半落奸囊。折色除淮兵月饷，及各道厅费用与供亿鲜使、修衙、建营，共动银九万五千一百两”，“以招兵言之，前后费去安家、行月廪粮，共银二十七万三千九十余两，今合青、登、莱按籍点之，只余四千六百左右。以买马言之，前后费价银、草料、马钱共银三万五千八百余两，今数马以对，只余四百八十余匹之款段在也。以至器械置造，尽经贪牟之手，其发过银三万九千一百三十余两，迄今二载，有已交者，有未交者，共在局未完，在库已敝者；只留似器非器，似料非料之盈余在也。若造买船只，半经府佐，半经奸商，虽有实在，亦有冒破，故发银六万四千四百余两，有未见数而报打伤者，已报数而尚未入登者，今寻津计舰，现泊水域只四十九只，报出海则有三百二十余只。大海茫茫，不知何处问归舟也。”⁽⁷¹⁾下级对上级阳奉阴违，敷衍塞责。

当通过正常渠道获得的资金难以维持政府机构的正常运行时，陷于困境的中央各部门便纷纷依附皇权，巧立名目，遇事征派，指令地方政府“岁办”、“额办”、“派办”。明地方政府与中央政府为扩大财政收入，对百姓实行“三饷加派”，在征得2000万两饷银的同时，也葬送了大明江山。