五、对乡村民主生成理论的反思

迄今为止，在村民自治和乡村民主产生和发展的理论分析中，占主导地位的仍是“精英推动论”与“政府主导论”⁽³²⁾。前者指出了国家某些领导人如彭真等在村民自治发展过程中发挥的独特的作用；而后者则强调政府有关部门尤其是国家民政部门在村民自治发展过程中的推动作用。这两种观点在本质上都是一种外力推动论。本文所阐释的事实则向我们展示了乡村民主生成的另一种可能，这就是乡村民主的内源发展。在这里，乡村民主的生成和发展并不完全是外力推动的结果，参与其中的人们并没有什么“崇高的理想”或“高尚的目标”，而是赤裸裸的利益之争，是财政短缺及征税和收费引发的政治矛盾，是政府与农民之间的一种权利交换和妥协。

其实，从其他一些国家民主制度产生的历程来看，财政短缺引发的政治矛盾和冲突也常常是民主制度出现的重要原因。在西方国家，议会制民主是其民主政治的核心。议会制度最早起源于英国。从历史上看，13世纪以前，英国就有一种等级会议（又称三级会议）——“大议会”，由中世纪的僧侣、贵族和平民组成。其最初的目的一方面是作为君主处理国家事务的咨询机构；另一方面也利用会议来筹款征税。但是，到13世纪初，人们对国王的任意征税强烈不满，特别是13世纪中叶，连年的战争造成国库亏空，入不敷出。为此，国王决定开辟新的税种，以解决财政困难，但这一举措更引发社会广泛的抗议。在抗税的同时，人们还提出“不出代议士不纳税”，征税之前必须征求“全国同意”的主张，不仅要求获得民主选举的权力，也要求对国家财政拥有监控权。为了赢得纳税人的合作，君主不得不做出必要的让步：赋予国会以征税决定权，没有三级代表的同意不得征税。从而使纳税人的代表能够对政府的财政收支有所控制。这便是现代意义上的议会之萌芽。

与此类似的是，法国、荷兰、俄国等国家议会制度的形成也与财政危机有着直接的关联。如法国，最早的等级代表会议是在1302年首次召开的，最初也是国王为了在与教皇的斗争中争取社会的支持，加强自己的地位。到14世纪中叶，国王约翰在英法“百年战争”中被俘，约翰的继承人查理为了征集战争经费和国王的赎金，便召集三级会议。然而，力量日益增强的市民阶层借此要求更多的民主权利。经过一系列严重的斗争和冲突，最终也以国王的让步而告终。从此，三级会议不仅获得了不经国王批准自行集会的权力，也获得了对国家征收赋税的批准权。

从这些国家议会民主制度的形成中不难看出，财政短缺不仅造成政府经济上的困难和危机，也常常引发严重的政治危机和冲突。为了摆脱财政的困境，君主们无不希望增加税收，但此举势必招致纳税人的抗拒。面对日益增大的社会压力，君主们不得不做出政治上的妥协，让度部分权力，从而为民主的生长提供了机会。正因如此，有的学者就明确地指出，在西方国家“（议会）并不是什么民主理论的产物……正是财政危机造成的政治僵局为制度性的妥协创造了条件，由此才可能产生议会”⁽³³⁾。

意味深长的是，在时下乡村的一些地方，农民也以是否完成税费上缴作为争取对村级领导班子的选举权的工具。肖唐镖主持对江西39个村的调查中发现，有22个村（占56.4%）发生了村民公开争取并捍卫自身权利的行为。其中，有些村民以拒缴税费作为抵制的手段。如在铁村和罗家村，村民谭可秀和张氏兄弟及罗家近百名选民因没有得到选票而找村干部论理：“既然不给我选票，那我附加粮也可以不缴了。”“你们以后也不要来问我要一粒附加粮”。是否上缴公粮已经成了农民政治利益表达的工具⁽³⁴⁾。

毫无疑问，财政及税收征缴方面的冲突是国家与社会之间、政府与民众之间利益冲突的集中反映。在一个国家中，财政收支及税费征缴是人们与政府交往最为直接的领域，它不仅涉及国家利益，也直接涉及个人利益并成为人们高度关注的问题。对任何政府来说，一定的财政是其赖以存在和正常运作的基础。然而，要获取相应的财政收入并不是一件轻易的事。尤其是面对社会千家万户和众多的纳税人，有效的税费征缴不仅取决于相应的组织和技术，也取决于纳税人的合作。否则，人们的不合作和抵制不仅加大了税费征缴的成本，也增大了政治风险。为了降低税费的征缴成本及政治风险，民主便成为一种可行的选择。因为，民主决策和民主管理可以使税费征缴及财政收支的决定更具有合理性和合法性，税费负担更加公平和公正，也更有利于赢得大众的信任、支持和合作，从而降低税费征缴的成本，并有助于社会政治的稳定。在此我们看到，民主政治制度的形成与经济组织和制度的出现的机理在本质上并没有多大的差别：二者都是为了节约和降低成本。如果说经济组织和制度的产生主要是为了降低经济成本的话，那么，民主制度的形成则不仅是为了降低经济成本，它也是为了降低政治成本。

这或许正是当前乡村民主产生的另一种内在的逻辑。

【注释】

(1)本文作者：项继权。

(2)詹姆斯·C·斯科特著：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年7月版，第1页。

(3)《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。另据《农民日报》2000年8月24日报道，安徽省全省3万个村，村级负债总额达64亿，村均16.9万，最多的一个村负债超百万。

(4)《农民日报》2000年10月14日。

(5)转引自《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。

(6)此次调查是由贺雪峰、王习明等实施完成的。调查也证实实际情况比统计情况要严重得多。如S县经管局关于村级债务的数字是3.7亿，J县经管局提供的全县村级债务为1.5亿元，均高于统计数。

(7)2001年8月对河南中部S县的调查。

(8)《农民日报》2000年10月14日。

(9)对此戴慕珍教授等进行过比较系统和深入的分析。参见：Jean C.Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corpo－ratism in China”，World Politics，Volume 45，Issue 1（Oct.，1992），99～126；Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform（Berkeley and Los Angeles：University of California Press，1999）；Christine Wong，“Fiscal Reform and Local Industrialization：The Problematic Sequen－cing of Reform in Post～Mao China”，Modern China 18（1992），197～227。

(10)S县志编纂委员会编：《S县志》，南开大学出版社1993年5月版，第229页。

(11)陆凯阳：《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北英山县为例》，博士学位论文，第25、93页。

(12)中共S县委政研室：《一个不容忽视的问题——关于当前乡镇财源建设的调查与建议》，载《调查研究》第6期（2000年7月19日）。

(13)2001年8月与河南省S县X乡一位乡干部的座谈。(www.daowen.com)

(14)2001年8月与河南省S县X乡一位乡干部的座谈。

(15)张晓霞、谢讴、李小辉：《“十五”期间我国财政风险分析与防范》，载《财政与税务》2001年第9期，第33页。

(16)1996年数为笔者驻村调查数。1998年有关数据可参见刘倩：《人民公社制度遗产与中国特色的市场经济：一个中部中国集体所有制村庄的田野调查》，载《中国社会科学季刊》2000年秋季号（总第31期）。另据一项调查，1998年南街村仍有银行贷款4.6亿元。参见林芬：《模糊产权的胜利？》，载《中国社会科学季刊》1999年秋季号（总第27期），第23页。

(17)王敬尧：《贫困的陷阱：治理性贫困——四川省白石村村治调查》，载张厚安、徐勇、项继权等著：《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》，华中师范大学出版社2000年8月版，第417页。

(18)参见：Jean C.Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”，World Politics，Volume 45，Issue 1（Oct.，1992），99～126；Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform，（Berkeley and Los Angeles：University of California Press，1999）。

(19)参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年7月版第28～57页。

(20)［美］杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年3月版，第3、238～243页。

(21)［美］杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年3月版，中文版序言，第2～3页。

(22)参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年7月版第28～57页。

(23)关于政府行为的企业化和赢利化已经有不少学者进行了研究，可参见何新忠：《欠发达地区地方政府“企业化”行为考察》，载《科学决策》1998年第5期。

(24)林海前哨：《中西部乡镇的财政危机及解决办法》，载《人民日报》（网络版），www.peopledaily.com.cn/item/wysy/2000/07/07/07107073.html

(25)《农民日报》2000年10月14日。

(26)山东沂水的调查是吴春鹏完成的。

(27)蔡小伟：《高指标引来注水财政，安徽定远虚增财政收入3730万》，载《人民日报》2001年10月22日第10版。

(28)《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。

(29)《农民日报》2000年10月14日。

(30)王晓旭：《100封村委会选举上访信分析》，徐勇、吴毅主编：《乡土中国的民主选举》华中师范大学出版社2001年9月版，第479页。

(31)此项调查是黄凯兵于2001年8月完成的。

(32)其中有代表性的著述可参见：欧博文、李连江：《在党国中纳入民主——中国的村民选举》，载《第二届中国内地村级组织建设学术讨论会论文集》，香港中文大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系，2001年3月；徐勇：《民主化进程中的政府主动性》，载《徐勇自选集》，华中理工大学出版社1999年版。

(33)王绍光：《公共财政与民主政治》，载《战略与管理》1996年第4期，第32～33页。

(34)肖唐镖主编：《多维视角中的村民直选——对40个村委会选举的观察》（2001年，打印稿），第34页。详情可参看邱新有的调查报告：《政府主导与利益驱动——铁村选举观察》。