四、民主是一种可能的选择

乡村政府的赢利化、行政的暴力化及公共服务的减少，最直接的结果就是加剧农村的矛盾。尤其是一些地方和乡村政府为了缓解财政困难，弥补财政缺口，以及满足一己私利，巧立名目，使各种乱收费，乱罚款，乱摊派，乱集资屡禁不止，对农村资源和农民的税费征缴取之无度，农民负担持续攀升，不堪重负，不仅超过政策规定的限度，也超过了农民所能承受的限度。另一方面，因财政短缺及有限的财政被用于“保吃饭”，对农民和农村居民的公共服务不断减少，“只收费、不办事”或“收了费、乱办事”的情况相当严重，农民所承受的负担与所享受的公共服务之间不成比例甚至严重脱节。与此同时，采取暴力强制性的税费征缴方式缺乏政策和法律的依据，损害了税费征缴及政府本身的合法性基础。这一切都会引起农民群众的不满，激化农民与干部、农民与国家和政府的矛盾。

在调查中我们发现，农民对政府过度的索取的不满及其抗拒的行为和方式是多种多样的，最为常见的有拖延、逃避以及公开抗拒。我们对河南、湖北和山东等地乡村的调查就表明，农民的抗粮行为越来越经常和普遍。S镇是JS县村级债务较少的乡镇，在全部村级债务中农户的欠款占绝大多数，达到92.7%。有的村拖欠税费的农户已超过全村农户总数的一半以上。有若干村欠款农户竟占全村90%以上。村级负债较多的拾桥镇，2001年预计向农户征收600万元税费提留，但至10月中旬，仅有100万元入库。如果说在农户欠款最初主要是少数农户因为经济过于困难不能及时上缴税费，或者因为存在某些债权债务纠纷及与村组干部矛盾而拖欠税费的话，那么，目前不少农民拖欠税款已经不需要特别的理由，不少乡村干部认为农民现在即使有钱也不愿主动上缴。其原因则主要是“绝大多数农户都对日益沉重的农民负担不满”。同样地，对河南X乡的调查也发现，该乡有4个村村民集体抗粮，其中一个村村民集体抗粮已经达4年之久。

同乡村干部一样，农民也会采取“出走”的方式来逃避沉重的税费、摊派及债务。在湖北一个仅有50多人的小村的调查中我们发现，为了躲避人头费，该村已经有10多人注销了自己的户口，成为名副其实的“黑人”（即没有户口的人）。J市有个村组，一个晚上有8户农民乘夜请来卡车，将全部家当搬走，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。据当地干部称，“他们被数百万元的村级债务吓住了”。另一个镇的一个村，近年来已有1/3的农户从村中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。然而，这些出走的农民虽然逃避了税费，但由于税费总额并没有减少，他们所承担的税费最后都转嫁到留村村民头上，进一步加重了留村人口的负担。其结果必然是迫使留村农民继续外流，从而出现恶性循环。

如果说抗拒和逃避不过是一种消极的抵制行为的话，在调查中我们也发现，农民也通过一些积极的政治和民主参与抵制各种摊派，争取和保障自己的权益。众所周知，近些年来，负担过重及乡村财务问题常常是引发农民上访、告状的重要原因。不仅如此，农民对不合理的负担的抗拒和申诉以及对村级财务问题的意见常常伴随着对乡村民主管理和民主制度建设的直接的诉求。王晓旭先生曾对河南省第三届村委会选举期间省民政部门收到的100封上访信件进行分析，结果就表明，在这100封信中，农民对村民自治及直接选举的要求通常与村级财务和农民负担问题有关。“在这100封上访信中，80%的信都不是单纯反映村委会选举中的具体问题，都牵扯到乡村干部的工作作风、村集体财务混乱、计划生育、宅基地审批、农民负担等问题。”“许多村民试图通过村委会选举，把村里原有的财务状况、有关村务的管理搞清楚，实现对村务的民主监督。”⁽³⁰⁾(www.daowen.com)

我们的调查也发现，财务问题和负担问题常常是激发农民自发性的政治参与的诱因。而农民负担问题又通常与财务管理混乱及干部自身行为失范相联系。不少地方的农民认为，造成当前农民负担过重的并不完全是国家的合法的税收，而是各种形式的摊派，正如他们常说的，“国税轻，地税重，各种摊派是个无底洞”。而乡村干部的腐败又是造成财政亏空的重要原因。正因如此，农民负担过重与巨额的财政亏空和债务常常导致农民追究乡村干部的责任，并提出重新选举村干部以及改造乡村组织与管理体制的要求。在湖北省水月村，村级债务引发了村民与村干部的矛盾，村民认为少数干部的无能及贪占是造成村巨额债务的重要原因。他们强烈要求重新选举村级领导班子。1997年我们曾在选举前对全村10个组近百名村名进行过随机调查，结果是100%的村民认为村干部应由选举产生；当问及“假如选举日你很忙，或者要干农活，或者要做生意，你是否还去参加选举”时，73位村名中有70位表示选举日将参加选举投票，有的表示“生意亏了是一天，选举亏了是三年”。该村村支部在选举支部书记时，原计划开两三小时的会议，结果从上午9时直到晚上10时整整开了10多个小时，期间仅仅吃了一次快餐，50多位党员干部及村民代表没有一个人离开会场，表现出极高的参与热情。

虽然不少地方的乡镇政府和乡村干部常常漠视甚至阻挠农民民主选举和村民自治的要求，但是我们也注意到，由于农民对负担过重及村级财务管理混乱的不满常常导致不合作和公开的抗拒，加大了政府税费征缴的难度和成本，降低了政府的征缴能力，也使政府有效税源大大减少，从而进一步加剧了政府财政困难。尽管一些乡镇可能依靠更大的谎言或更多的暴力和强制来完成税费征缴任务，但结果只能是进一步恶化干部与群众、政府与农民的关系，并进一步损害基层政权的权威和合法性，加剧财政的困难。面对日益严重的财政困难和农民的不满以及不断增大的税费征缴成本，有的乡镇政府和干部也不得不与村民妥协，允许村民进行民主选举和民主管理以换取税费征缴方面的合作。在湖北省大桥村，村民对村级债务状况严重不满，联名写信给镇党委、政府，要求对大桥村的财务进行彻底的清查。清查结果证实村级债务与村干部贪占有关，村干部需要清退的资金达40万，相当于全村两年的提留款。村干部也因此完全失去村民的信任，村级组织陷入瘫痪。在此情况下，镇政府一度试图按传统的方式，由老党员、老干部、群众代表提名村干部候选人，然后由政府任命，重新组建村领导班子。但是，这一建议遭到村民的拒绝。村民同时提出，由村民来直接选举村干部，否则，他们将拒绝上缴一切提留款项。在村民的强烈要求和压力下，镇政府不得不允许由村民海选村干部。此次选举也成为该镇自村民委员会组织法实施以来的首次民主选举⁽³¹⁾。

同样地，在河南S县的N村，村民集体抗粮的4年之中，拖欠上级款项达100多万元，村支部和村委会也陷入瘫痪。为了尽可能地收取应收税费，乡政府不仅允许也鼓励村民自主选举村级领导班子。对此，一位乡领导称，“要让村民上缴，没有一个让村民信任的有能力的村领导班子不行”。“只要能让村民完成上缴任务，谁当干部都行”。而与此同时，一些村民也深深地感到，这些年来村组织的瘫痪也给村民个人及村的发展造成严重的损害。“村农田基本建设没人搞，道路没人修，水电没人管，以至于迄今为止村里的用水用电问题也解决不了。各家各户只得自备小发电机发电照明，买不起发电机的只得用煤油灯。至于村打架、上访、告状的事更是层出不穷。”虽然一些村民仍对有关税费征缴不满，甚至抗拒不缴，但他们也要求重建村组织以承担公共事务的管理，维护村民的利益。有意思的是，新的村级领导班子上台之后，十分注重通过民主的方法来“解决村民思想上的疙瘩”，动员村民完成上缴任务。为此，在2001年7月初至8月中旬的短短一个多月时间，新的村领导班子便召开了4次村民代表会议。与此同时，新的领导班子也不断向上级政府部门提出要求，要求上级解决村民们反映强烈的水污染和用电问题，并声称“如果不能在一定程度上满足村民的要求，切实解决村民的用水、用电问题，要动员村民完成上缴是不太可能的，他们自己也干不了，只好辞职”。

事实上，在不少干群关系紧张和政府与村民矛盾比较尖锐的乡村，完成税费上缴任务与让度民主选举权力实际上成为乡村政府与村民讨价还价的重要内容。一些村民对税费的抗拒不仅仅是对不合理的税费的抵制，同时也是争取自身民主权利的一种方式。一旦乡镇干部意识到强制征缴的成本过于高昂而民主的方式更有利于税费的征缴之时，他们也不得不接受农民的民主要求，允许农民拥有更多的民主和自由。在此，民主成为缓解干群矛盾及解决财政危机的一种可能的选择。