三、财政压力下的政府行为

短缺形成一种巨大的压力，对乡村政府和干部行为产生直接影响。对此，不少学者已经进行过深入的分析。戴慕珍（Jean Oi）就指出，80年代的财政体制改革及财政紧缺和需求的压力给地方和基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使地方政府及基层干部投身于经济建设之中，地方政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”，并因此造就一批“干部企业家”，进而推动着中国农村经济的快速发展⁽¹⁸⁾。同样地，荣敬本等也认为中国现行的县乡体制是一种“压力型体制”，这种体制最为重要的一方面是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。这种压力可以动员和发挥地方政府、各级组织和个人的积极性，对当地社会经济的发展产生重大的推动作用⁽¹⁹⁾。

但是，另一方面，财政压力下乡村政府和基层干部也出现形形色色的变异，并对社会经济的发展产生消极的后果。杜赞奇在对20世纪初华北政权扩张过程的分析中就曾指出，过度的财政索取加剧了乡村社会的矛盾，国家权力扩张以及对乡村社会加强控制的过程同时也是政权基础的破坏、乡村社会衰败及失控的过程，进而出现了国家“政权的内卷化”现象⁽²⁰⁾。国家权力的扩张及财政收入的增加与乡村社会的无政府状态是同时发生的。在此，杜赞奇还特别指出，国家权力及财政扩张还产生“赢利型经纪”。这些人依附和借助国家权力，贪婪地压榨乡村民众，并因此又称之为“掠夺型经纪”⁽²¹⁾。荣敬本等在指出压力型体制下的积极成果的同时，也正确地指出了其内在的矛盾和消极后果，如加剧了财政能力和职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾，并为各种腐败行为的产生提供条件⁽²²⁾。

上述不少学者的分析事实上揭示了乡镇政府和干部行为的一个基本特征，这就是自利性。其实，无论是从上述积极的还是消极的行为反应中，我们不难看到，乡镇政府和基层干部最为根本的行为动机和动力都是为了自身的利益。这可能是基于政绩和荣耀的追求，个人的安全和升迁，或者直接的经济收益。而财政和资金的短缺和压力本身则转化成为最明确和强烈的需求和动力，进而驱使乡镇干部和地方政府做出相应的行为选择。财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会发展的动力，也可能成为加重农民负担、加剧社会矛盾的诱因。因此，这种利益的追求本身并无所谓的好坏，它自身可以带来积极的成果，也可能造成消极的后果。问题的关键在于追求利益的方向、方式和方法，以及在追求自身利益之时是否对他人、社会和国家造成伤害。

在现实生活中，我们看到了不少乡镇政府及基层干部在追求自身利益的同时也在相当程度上增进了他人和社会的利益。为了缓解财政困难或追求更多的财政收益积极地投身于经济活动之中，进而推动了当地经济的成长。但是，更多不幸的例子也是经常发生的。在“经济第一”、“发展是硬道理”的口号下，一些地方政府和干部行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标。政府和干部过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分，并出现“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向⁽²³⁾。特别是在一些财政缺口比较大的乡镇，“抓钱”已经成为第一需要。对此，一项调查材料作了这样的描述，“作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题、计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导的能力和政绩，主要依据也是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入，是‘三提五统’征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民主动到乡镇和其部门批宅基地，办结婚证、生育证、外出务工证、边境证，开个什么证明，等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三五百元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多；至于公安派出所抓赌博和卖淫嫖娼积极（抓别的都不积极），最大的动力来源就是一件事：高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府行为赢利化，政府权力商业化已是基层普遍现象。”⁽²⁴⁾

从我们的调查来看，上述政府行为赢利化现象的描述是比较符合实际的。这种赢利化的倾向不仅存在于一些欠发达地区，在经济发达地区也同样存在。只不过不同的地区和不同的乡镇其政府赢利化行为的表现方式和程度有所不同而已。如果说在财政匮乏地区的乡镇政府和干部赢利化行为更多的是为了缓解财政危机及满足基本的需要的话，那么在一些经济发达的地区乡镇政府的赢利化行为则更多的是为了更高的发展速度和更多收益；另一方面，在经济欠发达地区，政府常常因资源匮乏或乡镇企业不发达，无力通过市场竞争获得利益，赢利化行为常常导致对本乡本土农民的索取。而在经济发达地区，乡镇企业比较发达，政府赢利化行为更多地表现为对乡镇企业的摊派及参与乡域之外的利益竞争。

在财政压力下，乡村政府不仅表现出明显的企业化和赢利化倾向，也表现为过度的政治和行政的强制。虽然人们看到一个“企业化的政府”在谋求经济发展和自身利益的同时可能遵循和利用市场及经济的原则，也可能为此与不同的利益主体进行讨价还价、利益交换和妥协，但是，我们在调查中发现，政府毕竟不是“企业”，其内在的原则是政治、行政而非经济，行政命令及政治强制是其特有的资源，也是其行为最后的保障。乡镇政府在追求自身的利益的同时，常常自觉和不自觉地借助甚至依赖权力干预及行政命令和强制。这种强制在一些经济欠发达及财政匮乏的乡村表现得更为明显。(www.daowen.com)

为了缓解财政压力，经济欠发达的乡村最常见的方式就是采取“压缩开支”、“发展经济”及“加强征管”、“借债度日”。虽然有些地方也采取减少招待费及办公经费等方式减少开支，但是，对于现行的乡村政府来说，这些开支在相当程度上呈刚性，有不少费用是难以缩减的。为此，一种最常见的反应就是减少公共服务，拖欠乡村干部和教师的工资，甚至靠借债度日。四川省委组织部在上述100个乡镇调查中就发现，“不少乡镇由于负债重，欠发乡镇干部的工资少则一两个月，多则长达半年之久；有的乡镇为了发工资而四处借钱，跟当地老板借，向县、省财政借。有的按本乡财力计算，从时间上已经借到2015年。”⁽²⁵⁾所谓发展经济，就是发展能带来高利润的产业，生产高品质和高附加值的产品。然而，一些地方不顾自身的条件和农民群众的意愿集资举债兴办乡村企业，或者强迫农民种植某些经济作物。90年代初，河南、湖北、安徽等地一度提出消灭“空壳村”，层层下达指标，限期兴办乡镇企业，并将兴办企业及完成利润情况与干部政绩和个人待遇、升迁挂钩；此后，又在大力调整农业产业结构的口号下“上项目”、“搞开发”、“搞调整”，层层定任务，甚至对农民定指标，限制或强迫农民种植某些作物，对未能达到政府规定的任务者则竭其所能进行惩罚。这种强迫农民发家致富的现象已经被有的学者形象地称为“强迫致富”。

行政强制不仅体现在发展经济方面的努力或所谓的“强迫致富”方面，更体现在税费及各种摊派的“强制征收”上。在当前的乡村，完成税费征缴任务已经成为乡村政府的“中心工作”，也是基层干部的“头等大事”。J市一个镇委书记在镇村组三级干部会议上说，“衡量一个干部好不好的惟一标准就是他能否完成镇里安排的税费任务。连税费任务都完不成，还谈其他？”为了完成税费征缴任务，一些地方不仅采取层层定任务、定时间、定奖惩的方式督促乡村干部完成征缴任务，而且对一些不能按时完成上缴的农民采取抬东西、搬粮食、牵牛赶猪以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方还动用公安司法力量加强征缴，还有的则胁迫学校老师下乡收款，将征缴任务与教师工资挂钩，并以学生停学甚至开除学生相威胁，要求学生农民家长完成上级规定的税费任务。在山东省某乡镇的调查中我们还得知，乡镇成立了专门的征收队强制征收税费，农民稍有不从，就可能被拆房，抄家⁽²⁶⁾。在2001年8月河南中部某乡镇的调查中，我们就亲眼目睹6位农民因抗粮被捆绑于操场暴晒的场面。

不过，我们也看到，在采取强制甚至暴力手段完成收缴任务的同时，乡村干部也常常采取制假和谎报的办法来应付上级的任务指标和检查。如2000年安徽省定远县为完成上级的财政任务造假3730万元。其中，将一些财政收入任务分解到55个乡镇，强调下面要当作政治任务来完成。一些乡镇干部同样也要考虑自己的政治前途，在无计可施的情况下，也只好采取空转方式造假。有51个乡镇用学校收取的学杂书本费、待解缴的农业税以及可动用的资金，以行政性收费、罚没收入等名义缴入国库，形成空转，虚增财政收入2930万元。一名乡干部说：“造假的最坏结果是被撤职，但完不成任务同样没有好前途。那还不如搏一搏，或许能过关。”⁽²⁷⁾其实，这可以说是当前不少乡村干部的普遍的心态。由此也出现了当今乡村相当普遍的统计失真和虚报造假现象。

然而，无论是对农民的强制还是对上级的谎报，终归是有风险的，一旦这种做法激起农民的反抗、“社会的不稳”或引起上级的不满，其结果都可能断送干部个人的前程。在上下挤压之下，一些乡村干部则选择了辞职和离职等方式逃避。这种现象在一些债务比较严重的村最为突出。在这些村，一方面因为村级负债使干部工资难以保障，另一方面也是因为村债务和财务问题引发干群之间的不信任和矛盾，增加干部工作的难度，村干部是“吃力不讨好”而又“无利可图”的角色。因而一些债务沉重的村也常常是村内矛盾重重、干部无人当、村务无人管的村，成为一个“烂摊子”，事实上陷入瘫痪之中。如湖北水月村从1996年下半年开始，村支部和村委会成员“人心思走”，一些干部撂担子，到1997年，村委会主任、会计、出纳、支部副书记先后离职或被解职，村领导班子事实上陷入瘫痪之中。1997年，该村在县委工作队及有关方面的支持下重建村委会组织，但选举产生的村委会主任不到一年便辞职。直到2000年，虽然多次调整村委会领导班子，但内部依然是矛盾重重，难以稳定。虽然形成这种局面的原因是多方面的，但其中一个重要原因就是因为村办企业及集体经济的破产造成的巨额亏空及与此相关的财务不清引起的严重冲突和矛盾。

更严重的是，乡村干部的逃避行为正日益向乡镇发展。由于乡镇任务重，环境艰苦，加之财政困难，有的长期拖欠干部工资，乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的情绪。在我们所调查的一些乡镇干部中，几乎没有人是真正安心乡镇工作的，一有机会就会远走高飞。“有门路的”千方百计调离乡镇，“跳出龙门”，“没有门路的”则得过且过，有的甚至干脆离职自谋生路。据称河南有一个乡仅书记镇长等少数干部坚持工作，政府工作陷入瘫痪。“因拖欠工资，一位乡长去开出租车以养家糊口，这在中国并不罕见。”⁽²⁸⁾四川省委组织部对100个乡镇的调查也表明，“因负债重而无法运转的乡镇占15%～20%。”⁽²⁹⁾同样，在湖北J市调查中，一些乡村干部用“村级名存实亡，镇级摇摇晃晃”来描述当前财政压力下乡村组织危机的严重性和紧迫性。

由此我们看到，一方面，财政压力及干部的自利性和政府的赢利化在一定条件下可以驱使政府和基层干部投身于“发展经济”之中，成为乡村经济发展的一种推动力；另一方面，财政紧缺的压力及干部的自利性和赢利化倾向同样也可能成为加大对农民的索取及减少公共服务的动力。尤其是一旦干部的自利性和政府的赢利化失去合理的限度和有效的约束，在实践中会不可避免地出现腐败和暴政，而财政压力超过一定的限度，也可能使乡村基层政权因不堪重负而陷入瘫痪状态。