二、财政短缺的两种形态

虽然当前乡村财政的紧缺具有相当的普遍性和持久性，其原因也有共同的社会历史背景，但是，进一步的分析可以发现，造成各乡镇财政困难的具体原因并不相同。如果从财政来源和支出方向或供需矛盾的性质来分析，我们可以分为两种类型：一是“发展型短缺”；另一种可以称之为“匮乏型短缺”。所谓发展型短缺主要是指一些乡村因快速的经济发展或者盲目追求高速度而造成资金的相对短缺和财政困难。另一些乡村则是由于财源过于匮乏而造成财政上的紧张和困难。前者更多发生在一些经济发达或相对发达的乡村，这些乡镇和村虽然有一定的经济基础和较多的财政来源，但财政的增长不能满足经济增长的需求而造成资金和财政短缺，从而引发财政危机；后者则是一些经济相对落后或过去比较富裕但因种种原因陷入败落的乡村，匮乏的财源不仅不能支持经济的发展，甚至也不能维持乡村政府自身运作的必需的开销。如果说前者的财政主要是用于社会经济发展，是一种“建设型财政”的话，后者则常常是一种“消费性财政”或“吃饭财政”。

河南省临颍县的南街村和湖北黄梅的水月村是我们所调查的发展型短缺的两个例子。河南省南街村被誉为“豫中一枝花”，从1980年到现在，经济高速增长了1000多倍。1984年村年产值为70万元，1994年上升到8.02亿元，到1998年增加到16亿元。在经济增长的同时，村经济（财政）收入也迅速增加。1990～1995年，村总利润便从680万元增长到6060万，成为远近闻名的富裕村。但是，另一方面我们也看到，南街村经济的“超常规发展”与政府及大量的贷款资金的支持是分不开的，资金紧缺一直是一个比较严重的问题。据1996年4月的调查，村所欠的贷款余额有4亿多元。到1998年仍达5亿元，并没有缓解。不仅如此，自1995年开始，村经济陷入徘徊，村的债务问题和收入问题更加突出。1995年村企业亏损5000多万元。尤其是1998年，用南街村书记王洪彬的话来说，南街村是“内外交困”。首先是省国税局两次进驻南街村检查税收，查出南街村连续5年共欠税4000多万元。1998年当年便补缴2000多万元，余下1999年补缴。另一方面是企业效益下滑，利税率下降。南街村的主导产品方便面一箱比上年少卖1.5元，仅此一项，就减少纯利润6000万元。1997年南街村创利税8600万，1998年仅为6800万⁽¹⁶⁾。事实上，从南街村发展之初，资金短缺问题就一直存在，只不过不同时期这种矛盾严重的程度不尽相同而已。尤其是后来随着村经济的发展，村的积累能力增强，特别是村采取高积累、低消费，高福利、低工资以及高度集中的管理等等方式，进一步增强了积累能力，加之灵活运作自己独特的模式以获取大量的外界支持等，可以在一定时期内缓解资金困难和村财务上的收支矛盾。由于南街村绝大部分资金和收入是投资于经济领域，村资金紧缺及债务的直接成因主要是由经济投资和建设而引起的，因此当前村的财政短缺可以说是一种“建设型短缺”的典型。

如果说南街村在财政短缺的今天仍有能力维持村组织的运转及一定的经济发展的话，那么，湖北黄梅的水月村则因严重的债务陷入困境之中，难以维持正常的社区治理。水月村位于湖北省东部，交通便利，土地肥沃。从20世纪70年代初开始，所在乡镇、县及地区性有关部门先后在此驻点，最初主要是立足兴修水利、实行机械化耕作，发展农业经济，一度成为全区农业发展的典型。从90年代初开始，经济发展从农业转向乡村企业，一度创办了13个村办企业，村经济也有较快的增长，一跃成为该地区的“十强村”，县的“第一村”。然而到90年代中后期，村经济陷入困难，至1997年，村办企业已经全部停产、倒闭，负债达488万元，无力偿还。在不少村民看来，水月村有良好的农业生产条件，同时有经商的传统，可以发展高效农业，并获得较好的收益。但是，上级有关部门及村干部却一味强调村办企业的大干快上，忽视自身的条件和能力，加之管理不善，致使村经济陷入困境。(www.daowen.com)

如果说上述两个村的经济的困难主要是因为经济的投资和建设造成的一种相对资金短缺的话，那么，其他乡村的经济困难则可能主要是因为资源匮乏、经济和财政来源有限造成的。上述调查的河南省S县的X乡就是一个纯农业乡镇。迄今为止，乡的所属企业仅是一个已经陷入停产的小维修厂（一年的承包费仅数百元）。乡财政的主要来源是农民的“三提五统”和各种税费的分成，其他来源则是乡境内私人所办的小造纸厂的税费。但是，自2001年乡内的小造纸厂被强行关闭之后，乡政府的一个重要的财源也就断绝。不仅如此，原来依托小造纸发展起来的餐饮、住宿、运输、修配等服务行业也陷入萧条，农业外的其他财政来源事实上陷入枯竭。加之农民拖欠粮款及抗粮抗税行为越来越经常和普遍，致使乡政府陷入严重的财政困难之中。

其实，该乡的情形在中西部一些欠发达的地区及东部发达地区的一些贫困的乡村是极为普遍的。如本中心在1996年对四川省大巴山区的白石村的调查就表明，该村“自然环境恶劣，生产条件落后，经济结构单一，农户收入低下，农民生活不稳，交通信息闭塞，思想陈旧保守”。是一个有名的穷村，1996年负债7万多元。由于经济贫困，导致集体经济的亏空，经济的贫困也造成治理上的贫困⁽¹⁷⁾。对这些乡村来说，现在的财政来源已不能保证干部工资的发放，难以维持乡镇政府和村组织的正常运转，更谈不上经济的建设和投资。如到1996年年底，白石村村干部全年的津贴仍不能发放。河南X乡到2001年5月才在国家的财政支持下补发拖欠了8个月之久的乡干部的工资。

不过，在此也注意到，对于经济条件和基础相对较好的乡村来说，一旦经济建设或其他公共事业的投资超过了财源的承受能力，也会随之陷入财政危机之中，原来的“建设型”财政短缺也可能演变成一种“匮乏型”的财政短缺。这在水月村表现得最为明显。在这样一个本来有良好的经济条件和资源条件的村庄，不仅因为工业投资失误造成巨额的财政亏空，而且也因为长期忽视农业和培育其他财源，造成村内原有的财源的萎缩和枯竭，财政困难，以致同样不能维持村组织的正常运转。而另外一些经济相对落后、财源匮乏的村庄，由于急于摆脱贫困、开辟新的财源，便动员一切资源甚至靠借贷投资于一些经济项目和工程，一旦投资失误，则可能落入“建设型财政短缺”和“匮乏型财政短缺”的双重陷阱之中，难以自拔。对J市的调查就发现，该市一些乡村巨额的债务就与90年代中期要求消灭“空壳村”，盲目兴办企业有关。虽然“一无资金，二无技术，三无市场”，但在层层重压及“追求政绩”的驱使之下，各村不得不千方百计兴办企业，甚至借钱办企业。然而，时至今日，全市几乎所有村办企业陷入破产地步，拖欠大量借贷款无法偿还。如G镇的G村，1995年仅有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000年底已近300万元，大都是举办村办企业失败所欠债务。