一、财政短缺成为一种常态

无论是宏观调查还是微观考察都表明，当前我国乡镇政府和村委会组织均面临着严重的财政困难。这突出地表现在当前我国乡村政府和组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债务，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。如有关材料指出，保守的估计也有2000亿元。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果也表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算⁽³⁾。2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇来看，有各种债务的乡镇占82%，有的县（市、区）乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元⁽⁴⁾。据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的⁽⁵⁾。

上述看法与我们2001年8月对河南和湖北部分县市及乡村进行调查的结论是一致的。对湖北J市全市近50个乡镇党委书记的问卷中，在回答“你认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党委书记都回答最大的问题是村级债务或乡村债务。所属3县的调查表明：据不完全统计，到2000年底，三县村级债务分别是2.89亿元、1.36亿元和3.34亿元，村均分别为74万元、340.1万元和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。3县乡镇平均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元（不含村级债务）⁽⁶⁾。另据对河南省中部一个经济相对发达的县的调查，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，最高的达1070万元，最少的也有136.6万元，全县总额达9062万元（已剔除乡镇借支统筹提留及政策增资这两款项），约相当于两年乡镇财政收入。该县有关部门也不无忧虑地指出，“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态”。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅为8%，远远低于支出的年均增长的速度（21%），滚动财政赤字的年增长率更达52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势⁽⁷⁾。

不难看出，当前我国乡镇财政困难及负债运行是一个普遍的现象。对于乡镇巨额债务的成因已经有相当多的研究和解释，如历史遗留债务；“达标升级”活动、“形象工程”失败以及为发展乡镇企业举债形成大笔债务；财务管理不严，奢侈浪费及提留统筹难以足额征收，陈欠逐年增加等等⁽⁸⁾。除乡镇自身的原因之外，我们也发现，当前乡镇政府的财政困难有其宏观背景和制度上的原因。

首先，我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导的推动作用。为了加速现代化的发展，中央和地方各级政府竭力动员和调用一切可能的财力和物力，与此同时，社会公众对政府的公共服务的需求也随现代化的发展而不断增大，从而使政府的财政的需求不断增长，财政上的入不敷出表现为一种经常性现象。特别是在以农业为主，财源匮乏的条件下，从农村筹集资金成为工业化建设的重要甚至是主要的来源。从历史上看，19世纪末以来，我国国家权力向地方和乡村的扩张及其对乡村社会的资源和财政的索取就呈不断加强的态势。新中国成立之后，为了集中人力、物力和财力以快速实现国家的工业化和现代化，国家实行人民公社制度及其他一系列严格的计划和管理制度，尽可能吸取乡村的资源。20世纪80年代放权让利及相应的财政改革，进一步动员和激励乡村政府和干部直接参与地方经济的发展，乡镇政府在积极推动乡村经济发展的同时，也增大了财政的需求⁽⁹⁾。1998年以后，为了刺激经济的增长，利用投资拉动，我国更明确地采取了“积极的财政政策”，政府的财政赤字也明显增大。其实，现代社会中政府的财政紧缺不仅是发展中国家的普遍现象，而且自20世纪以来，一些发达国家面对“市场失灵”也纷纷采取国家干预的政策，随着政府职能迅速扩张，财政需求也随之增强，财政收支矛盾也相当突出，负债运转已经成为一种经常现象。(www.daowen.com)

其次，政府机构和财政需求本身有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断的追逐更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。在我国现代化过程中，政府权力和利益的扩张最突出地表现在职能扩大与机构和人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。更严重的是，人多生事，无事找事，无事则生非。权力、机构和人员的自我扩张最终不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。上述调查的河南省S县，1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人（教师3024人），1999年达到11241人（教师5515人），年均增长651人（教师年增长498人），按人年均4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于当时财政收入4384万元⁽¹⁰⁾。对湖北一个普通的山区县的调查也表明，建国后的1949年12月，全县党政机关工作人员仅180人。但是，到1990年，县干部总人数达到7713人，2000年又增至8447人。虽然1949年到1990年间该县人口仅增加了63%，但干部人数却增加了42.85倍⁽¹¹⁾。由此，我们不难看出建国以来干部人数呈现出急剧地和过度地膨胀状态，其最终结果都是造成巨大的财政压力和负担。

最后，乡镇遭遇“上下两方面”的挤压，加剧财政上的困难。有关材料和我们的调查显示，不少乡镇财政债务主要形成于1994年前后，此后呈逐年增长趋势。如湖北省监利县1995年有30%的乡镇负债或收支平衡。但到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，平均负债不少于800万元。对河南S县的调查也表明，1994年，该县乡镇财政赤字为922万元，到1999年达到7494万元，净增长6572万元，年递增52%⁽¹²⁾。对此，一位乡干部做出了解释，一方面是“1994年分税制改革后，中央和上级政府将比较稳定的和重要的税上收了，乡镇的税源度减少且不稳定。各乡镇首先得完成上级规定的税收任务，不足部分各乡镇自行解决。而且，上级政府和部门也不断地向乡镇摊派各种款项，比如仅一年的报刊开支就得20多万元，乡镇不堪重负”⁽¹³⁾。另一方面，乡镇村也面临着越来越普遍和严重的农民抗粮和税费的行为，使乡镇和村的收入减少。这位干部称：“1995年以前，农村收粮和税费并不是一个问题，但此后，收粮款越来越困难。到2001年，我们乡有一个村集体抗税（粮）达4年之久，全乡430万的乡村统筹和提留中约有10%～15%难收，各年的历欠已经达300多万元。”⁽¹⁴⁾这些表明，乡镇财政的困难也根源于国家财政体制尤其是中央与地方及各级地方政府之间和国家与农民之间利益的分配和矛盾。

由此观之，当前乡镇财政的困境有其特定的社会历史背景和深刻的社会经济及政治原因。而其中的不少因素并不是短期内可以消除的，它与我国采取的政府主导的快速现代化的战略本身有关。特别是当前我国已经进入高财政赤字和高国债偿还的时期。不仅巨额的乡村债务难以在短期内消化，而且自1997年以来，我国中央的财政赤字就以每年500亿左右的速度猛增，1999年国家财政赤字达到1743.59亿元，此外，还有3715.03亿元的国家财政债务，每年新增债务的70%不得不用于偿还旧债，财政压力呈不断加大之势⁽¹⁵⁾。这必将制约着中央对地方和基层财政的支持和转移支付的能力，使地方和基层政府的财政紧缺状态在短期内也难以有根本的转变，可以说，乡村财政紧缺在相当长时期将成为一种常态。