二、税费改革后的农业税收征管执法问题

农村税费改革是一场深刻的革命，也是一个系统工程，必然会带来农业税收征管执法的相应变革。税费改革后，农业税收征管执法将面临着一系列新的问题。

（一）农业税收征收主体问题

征税主体和纳税主体共同构成税收法律关系的主体。在我国，税务机关才是人们普遍认为的传统意义上的征税主体，也是最重要的征税主体。但我国农业税收征税主体不是税务机关，而是以财政部门为主，兼有乡镇人民政府。在中央有财政部农业税征收管理局，主管全国农业税收工作，在省、地、县一级则由财政厅、局设立农业税处、科（股），具体负责农业税收的征收工作。实际上，税费改革以前，农业税改为折征代金后，主要是由乡镇人民政府组织征收，有力量的财政部门既可以直接组织征收，也可以与粮食部门协作，派人进驻粮库（站）征税，在财政部门力量不足的地方，则一般是委托粮库（站）代征。其他农产品的农业税征收办法也大致与上述方法类似。对直接征收货币的，即可以由财政部门委托农村信用社代征，也可以由纳税人持税金直接到财政部门缴纳，或者由财政部门直接派征收员向纳税人征收。

以非税务机关的财政部门为农业税收征收执法主体，诚如一些学者所分析的一样，有其利也有其弊。虽然由税务机关征收农业税同样有利也有弊，但权衡利弊，农业税收由地税部门征收将更符合农业税收征管的实际需要和财税体制改革的发展方向。农村税费改革扩大试点后，持这种观点的人在逐渐增多。但税费改革后，从全国来看，当前农业税收征管执法主体并不统一，大部分省份依然由财政部门作为征税主体，但也有部分省份以地方税务机关为农业税收征收主体，如四川省就规定，税费改革后农业税收征管主体为地税机关。

笔者赞成地税机关作为农业税收征管执法主体，但考虑到农村税费改革的极端艰巨复杂性和当前农业税收征管工作中存在的巨大困难，暂时部分沿用以前的税收征管体制，仍由财政部门征收农业税也未尝不可，各试点省份可结合本地区实际情况综合考虑做出抉择。等到时机成熟，再重新统一确定地税机关为农业税征收执法主体。但不管哪个部门作为农业税收征管执法主体，都必须对传统农业税收征管方式彻底加以改进和完善，以真正适应税费改革后农业税收征管工作的实际需要。

（二）农业税收征收方式问题

税费改革以前，财政部门是农业税的法定征收执法主体，但实际上在具体征收工作中，基于农业税征收的实际困难，往往不是财政部门直接征收而是委托乡镇代征，即由乡镇人民政府牵头，组织包括乡镇财政所在内的政府各部门甚至包括公安派出所联合进行征收。农业税纳税主体无论是以实物还是以现金方式缴纳农业税，都习惯于乡镇组织人员到户催收，即使纳税人主动缴纳，也往往并没有一个农业税办税厅。乡镇政府受托代征时，往往将农业税与各种附加、“三提五统”费以及其他各种摊派等合并征收，其联合征收执法人员鱼龙混杂，队伍素质参差不齐，很多人并不具备相应素质。且往往片面采取行政手段，甚至为了凸显政绩而不顾农村实际、不择手段，如提前征收、突击收税、上门催逼、动辄采用行政强制措施甚至非法牵猪挑粮、抓人打人等。这些落后甚至违法的征收手段，使农民无法辨别清楚哪些是税、哪些是费，哪些是合理负担、哪些是“三乱”，只能加深农业纳税人的误解，增加他们的反感和抵触情绪，无端增加农业税的征收难度，加大了农业税的征管成本，同时也影响到农村社会的稳定，损害了党和政府的形象。(www.daowen.com)

税费改革的重要配套措施之一就是改革传统的农业税收征收方式。如前所述，无论是地税机关还是财政部门作为农业税的法定征收主体，都必须创新征管方式。征税主体应当力争提高执法人员素质，做到从以委托代征为主转变为以直接征收为主，从以征收实物为主转变为以征收现金为主，设立办税厅，逐步建立农业纳税人自行申报纳税制度，并注意执法的程序公正性，严格依法办事。同时，征税主体还应尽量采用现代化征管方式，力争实现征管信息的计算机网络化，建立农业税税源档案和征管信息库，并加强统计和审核，简化手续，减少征管成本。

（三）农业税收征管实践中的其他突出法律问题

税费改革后，农业税收征管过程中除了将面临上述执法主体和征收方式问题外，还将面临一系列其他法律问题。其中有些问题，如征管行为怎样才能做到符合税法的公平税负原则、如何把握征管执法力度问题，以及农业税的减免问题等，将会在一定时期比较突出，迫切需要尽快加以解决。

公平税负原则，实质上是合理负担原则，它也是税收法律制度的核心问题之一，是促使纳税人平等竞争的基础条件，也是调节个人收入差距的重要工具。理论界一般认为，公平税负是指所有纳税人按照同一标准纳税，它不仅包括计税收入标准相同，而且税率标准、费用扣除范围和税收优惠减免标准也都相同。税费改革方案所考虑的只能是相对的公平税负，不可能做到完全的、纯粹理论意义上的公平税负。现有的税费改革方案，一方面并没有从根本上解决我国长期存在的城乡之间的税负不公；另一方面又极有可能形成农民之间新的税负不公，尤其是土地成为农村税费征收的主要计算依据之一后，“有地无税”、“有税无地”现象可能会增加，而且土地多的地区比土地少的地区负担重，承包土地多的农户比承包土地少的农户负担重，甚至有的地方比农村税费改革以前的负担还要重，从而影响种粮户和粮食主产区的利益。公平税负问题是关系到税费改革方案成败的关键因素之一，要求税费改革中必须综合考虑诸方面因素，制定合理方案加以解决。

农业税征管实践中，征税主体普遍感到头痛的一个问题是收税执法难。一些农户因为贫困而难以及时缴纳，还有一些农户虽然有负担能力但却无正当理由拒不按时缴纳税款，甚至恶意偷逃农业税收尤其是农业特产税。而中央现在的一条重要政策却是一律不许对欠税农户采取强制措施，新的农业税收征管办法又尚未出台，在这种情况下，农业税收征管执法将缺乏法律的强制保障，使征税主体无法对那些有纳税能力而又无正当理由拖欠税收或拒不纳税的农业纳税人采取强制措施。这种状况如果不及时加以改变，必将发生更多的欠税、抗税现象，加大征管工作的难度。其解决之道在于，或者结合新的农业税制改革将其纳入《税收征管法》的统一规定之中，因为该法对税收征管措施的规定相对比较完善；或者尽快重新立法，出台新的农业税征管办法，在此之前则可先由省级地方制定或者修改有关农业税和农业特产税的征管规定。在完善与强制执行有关措施的法律法规时，必须明确一点，即不得与《立法法》等法律法规的有关规定相违背，如对限制纳税人人身自由的强制措施和处罚，只能由国家法律加以规定，而不能由低位阶的行政法规或地方法规、政府规章加以规定，尤其需要注意防止地方任意出台“土政策”、“土办法”。

对困难农业纳税人农业税的减免，现行法律法规和政策虽规定了灾歉减免和社会减免，但也缺乏操作性强的明确规定。现行农业税减免政策基本上实行的是一刀切式的先征后免政策，这是与农村实际情况不相符合的。因为农村特困户、受灾户经济上本已十分困难，需要减免税照顾，如果必须先缴税而后才能享受税收的减免优惠，则无疑会加重其负担。而且，农业税实际征收起来之后，往往面临着被征税主体挪用的危险，能否及时如数兑现对困难农户的税收减免亦值得怀疑。其解决的办法是，可以采取事前减免与事后减免相结合的政策，结合困难户的实际情况区别对待，并充分尊重农民的知情权，及时公开有关农业税减免的条件、程序和结果。