四、乡村关系未来的发展和政策建议

乡村关系不顺是诸多因素相互作用的结果，乡村关系未来的发展也取决于相关影响因素的发展和变化。从调查来看，当前乡村关系的发展正受到如下三个方面的因素的影响：

第一，行政压力。从目前来看，在当前及今后相当长的一段时期，我国的宏观发展战略、集中的管理体制、压力型行政方式以及与之相适应的政绩评价指标体系等制度因素不会有大的变动，只要这些宏观体制和政策没有根本性改变，乡镇政府仍将承担大量的行政任务，进而迫使乡镇政府加强对村级组织的控制。特别是在当前农村经济不景气，农民收入持续走低以及加入WTO的压力下，从中央到地方及乡镇都自觉或不自觉地将发展农村经济、增加农民收入、减轻农民负担放在工作首位。然而，不少人不是按照中央的精神对农民“少取、多予和放活”，依靠农民自身的努力解决经济和生产上的困难，似乎更多地重视和热衷于“压”和“管”，包办代替，直接参与经济活动，并层层下达指标，以“调整农业产业结构”、增加农民收入。毫无疑问，增加农民收入离不开农村和农业经济结构的调整，增加农民收入也需要政府的政策支持。但是，农村和农业经济结构的调整归根到底是农民自己的事，在一种宽松的政策环境下，市场规律会教会农民去选择和优化符合当地特点的经济结构。其实，从改革以来的经验来看，农村多种经济的发展及乡镇企业的兴起最初都不是政府有意识推动的产物，而是农民自主选择的结果。一些地方的实践恰恰表明，政府的不正当干预、包办代替甚至强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标，上项目，搞开发，造成巨大的资源浪费，制约了农村经济的发展，并加重了农民的负担。在层层重压之下，不可避免地助长政府权力的扩张。各种行政任务和政绩评价标准仍将迫使乡镇干部继续参与乡村的经济活动，干预村委会和村民自身的事务，制约乡村关系的调整和改善。乡镇行政压力下的乡村之间的行政主导的关系状态也会继续延续。

第二，财政压力。乡镇政府不仅面临着行政压力，在目前及今后相当长的一段时期将面临日益增大的财政压力，这种财政压力在一定时期将强化对村的行政控制。大量的调查表明，当前我国乡镇政府和村委会组织面临着严重的财政困难，乡镇政府和村委会组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债务，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。如有关材料指出，保守的估计也有2000亿元。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算⁽¹⁶⁾。2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况进行专题调查。从调查的100个乡镇来看，有各种债务的乡镇占82%，有的县（市、区）乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。“不少乡镇由于负债重，欠发乡镇干部的工资少则一两个月，多则长达半年之久；有的乡镇为了发工资而四处借钱，跟当地老板借，向县、省财政借。有的按本乡财力计算，从时间上已经借到2015年。”⁽¹⁷⁾我们对湖北荆门市所属3县的调查也表明：据不完全统计，到2000年底，3县村级债务分别是2.89亿元、1.36亿元和3.34亿元，村均分别为74万元、340.1万元和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。3县镇均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元（不含村级债务）⁽¹⁸⁾。对河南省许昌县的调查也表明，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，最高的达1070万元，最少的也有136.6万元，全县总额达9062万元（已剔除乡镇借支统筹提留及政策增资这两款项），约相当于乡镇两年的财政收入。该县有关部门也不无忧虑地指出，“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态”。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅为8%，远远低于支出年均增长的速度（21%），滚动财政赤字的年增长率更达52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势⁽¹⁹⁾。不仅如此，不少乡镇村目前还面临着越来越普遍和严重的农民抗粮和税费的行为。许昌县一位乡干部就称：“1995年以前，农村收粮和税费并不是一个问题，但此后，收粮款越来越困难。到2001年，我们乡有一个村集体抗税（粮）达4年之久，全乡430万的乡村统筹和提留中约有10%～15%难收，各年的历欠已经达300多万元。”⁽²⁰⁾农民的抵制行为更加重了乡村的财政困难。在此情形下，一些地方的乡镇政府为了维持财政收入，更加强了对村委会和村民的政治的、经济的和行政的控制和强制，对于一些乡镇来说，能否保持对村委会的控制是能否获取必需的财政收入的前提，甚至也是乡镇政权“生死攸关的事情”。

第三，民主压力。当我们注意到乡镇政府面临日前增大的行政和财政压力的同时也必须注意到，乡镇政府正面临着日益增强的民主需求和压力。特别是随着市场经济的发展、治理的法制化及村民自治的推进，对乡镇政府行为的法制化、规范化和民主化的要求随之增强，乡镇政府也将面临着日益增大的民主压力。近些年来，村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预受到越来越多的抵制。1996年，湖北黄梅一个村的村民委员会选举的结果因不是上级“内定”的人选被所在镇委镇政府以选举不合法律程序而否定，此举遭到该村全体村民的一致抵制，致使全村工作陷入瘫痪。一些村民还多次上访，要求上级认可选举结果。经过3年的僵持，所在镇不得不同意重新举行选举，并接受选举结果，尽管新当选的人员依然是上届当选的人员。对此，镇委书记深有感触地说，“现在与过去不同了，命令和压制都不灵，妥协与协商才能解决问题”⁽²¹⁾。在目前乡村的一些地方，也有一些农民利用是否完成税费上缴作为争取民主和自治的工具。肖唐镖主持对江西39个村的调查中发现，就有22个（占56.4%）发生了村民公开争取并捍卫自身权利的行为。其中，有些就是以拒缴税费作为抵制的手段。如在铁村和罗家村，村民谭可秀和张氏兄弟及罗家近百名选民因没有得到选票而找村干部论理：“既然不给我选票，那我附加粮也可以不缴了。”“你们以后也不要来问我要一粒附加粮。”⁽²²⁾其实，当前农村日益普遍的农民抗粮抗税的行为并不能仅仅用单纯的法制观念淡薄，“不服管、不好管”来解释，在一定意义上说，这也是农民对日益沉重的不合理负担的抗争，同时也是农民争取和维护自身权益，表达政治意愿的方式。尤其是一旦农民觉得“用手投票”困难重重，成本太高的话，他们也就会选择“用脚投票”，用不服从和抗拒来抵制对自身权益的侵害。不仅如此，当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？”农民要求进一步扩大乡镇政权的民主。乡级民主建设日益成为人们关注的问题。

总之，当前的乡镇政府一方面有着进一步强化行政干预的动力，但同时也面临着日益增大的民主自治的压力。值得注意的是，随着时间的推移，在一定时期内，这种相向的压力均呈不断增强之势，从而可能加剧政府控制与社会自治的矛盾，恶化乡村之间及政府与农民之间的关系。有鉴于此，当前必须采取切实的措施对现行的乡村关系进行调整和改革。

第一，完善乡村相关法律和制度，规范乡镇村组织的行为。可以考虑制订专门的《乡（镇）村关系法》并修改《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确划分乡村党组织、乡镇政府及村民自治组织各自的权力范围，具体规定“党务”、“政务”和“村务”的内容及办理程序，以规范各自的权力关系和行为。综观世界各国，地方自治的前提都是地方与中央权力的明确的和合理的划分。明确中央与地方各自的“固有权力”及双方的“共享权力”，并明确争端的调处方式，从而明确划分各自的权益边界。村民自治虽然不是严格意义上的地方自治，村民委员会也不是地方政府。但是，作为自治组织，与地方自治一样，仍有权力划分问题。在对乡镇权力的划分方面，我们可以参考和借鉴国外地方自治条例及中央与地方的权力划分方式。应当按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代为办理的一些行政工作，必须给予相应的财力支持，遵循“费随事转，权随责走”的原则，做到责、权、利一致。这不仅可以减轻村委会的行政和财政负担，也有助于约束乡镇政府不合理的行政行为，并维持村委会的自治权。

第二，调整地方行政和财政政策，减轻乡镇政府的外在压力。尤其是应调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担，为乡村关系的调整提供更大的空间。在关于乡镇基层政府的政绩评价方式上，应从根本上改变由上级定指标、下任务、最终检查验收的方式，将政绩评判以及对基层干部的监督权交给农民群众，由群众提出乡镇政府的工作任务和职责，由群众来考核干部的履职情况。尤其是乡镇政府是农村基层政府，乡村干部直接与农民群众打交道，农民群众对乡镇政府及干部工作状况最有发言权。只有由群众来确定政府的工作，由群众来监督干部的行为，才有可能改变过去只“对上负责”而“不对下负责”的状况，才可能真正消除当前乡村盛行的“假、大、空”行为。为此，应大力推进乡级民主建设，强化乡镇人民代表大会的权力，健全乡镇人大代表的选举制度，使乡镇大事真正由农民群众及其代表来决定。在乡镇财政问题上，当前应加大中央及地方对基层乡镇的财政支持力度，为乡镇政府管理提供必需的财政支持。由于当前乡镇财政支出的绝大部分是乡村教育，因而，中央应将乡村教育真正纳入国家的财政预算之中，以减轻乡村的财政压力。

第三，推进乡镇组织与管理体制改革，切实精简机构和人员，转变职能和行政方式。当前应继续结合农村的税费改革，坚决推进乡镇管理体制的改革。尤其是应适应经济的市场化、政治的民主化及管理的法制化的发展，按照小政府、大社会的方针，政、事、企分离的原则，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。与此同时，由于我国农村社会经济发展的不平衡，应鼓励和支持不同地区探索符合自身特点的乡村管理体制，如将村民自治推进到乡镇一级，进行“乡镇自治”的试点，将村民自治的原则和方式推进到乡镇一级；或弱化乡镇的自主权力，使之成为县政府的派出机构，建构“县政、乡派、村治”的体制，从而精简机构和人员，节约管理成本。在当前，也应鼓励和支持一些地方加强乡镇人民代表大会制度，或者试行乡镇长直选的做法，切实推进乡级民主建设。

第四，加强和改进农村基层党组织建设，改进党的组织、领导及活动方式。在我们这样一个社会主义国家，共产党的领导是一个不争的事实，也是一项政治原则。然而，党如何有效地实现自己的领导是亟待研究和解决的问题。目前，仍有相当数量的党员干部将党的领导看成是党组织甚至党的干部可以高于一切权力和组织之上，干预一切、决定一切、包办一切。实际上是将党的领导看成是“以党治国”。其实，早在抗日战争时期，邓小平同志就在《党与抗日民主政权》（1941年4月15日）一文中对这种错误的思想和做法进行过严厉的批评。他指出，“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“它所造成的恶果也不小，主要表现为：第一，这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。……我们有些同志，认为共产党员占多数了，天下是我们的了，因而可以为所欲为了，于是许多过左的错误由之而生……第二，这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为‘最高当局’……结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员‘因党而骄’，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。”“总之，‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。邓小平同志还进一步论述党的领导的正确的方式和原则。他指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”“我党对政权的领导问题……主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。”“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”⁽²³⁾在此，邓小平同志事实上为我们提出了实现党的领导的正确的领导方式和领导原则。这无疑也是我们处理农村基层党组织与政权组织及村民自治组织权力关系的重要原则。

需要注意的是，党的领导是一个总的原则，但对于我们这样一个有着多重管理层次的国家来说，党的领导在不同层级应该有不同的方式。对于基层党组织来说，主要是落实而不是制定党的路线、方针和政策。在依法治国的总体方针下，党组织更多的是通过发挥党员的模范带头作用，引导并监督基层政权机构和自治组织的工作，而不是包办代替。特别是在发展市场经济过程中，党组织和党的干部愈是直接行使权力，就愈容易受利益驱动，淡化甚至违背全心全意为人民服务的宗旨。为此，在乡镇党委与政权机关的关系处理上，应明确规定党的基层组织依法行使领导权的方式和程序。在党支部与村委会的关系上，应强调党支部对村民自治组织进行领导的内容是“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。为了扩大党的领导的群众基础和民意基础，当前应全面推进农村基层党组织负责人的党内竞选，并将党内竞选与民众评议结合起来，同时，要求基层党支部负责人参与村民委员会的竞选。从而为党在农村的领导奠定更坚实的合法性基础，巩固党对农村工作的领导。

总之，在新的历史时期，我们必须适应新的形势，更新观念，进行理论创新和制度创新，进一步推进乡村民主和法制建设，在民主和法制的基础上规范和改善乡村关系。

【注释】

(1)本文作者：项继权。

(2)华中师范大学中国农村问题研究中心对22个村的典型调查可参看张厚安、徐勇、项继权等著《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》，2000～2001年度调查的10个乡村及“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”提交的调查和研究报告收入三卷本《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心编，2001年12月）。

(3)程同顺：《村民自治中的乡村关系》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第12页。

(4)吴理财：《乡、村关系与基层民主》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第28页。

(5)参见吴理财《乡、村关系与基层民主》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第28页。

(6)《乡镇论坛》，2000年第1期。(www.daowen.com)

(7)《广州日报》，1998年11月11日。

(8)《乡镇论坛》，2001年第5期。

(9)参见金太军、施从美：《现行乡村关系的张力及其成因分析》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第50～51页。

(10)参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年7月版第28～57页。

(11)参见徐勇、黄辉祥：《目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效——以河南L乡为个案》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第85页。

(12)参见金太军、施从美：《现行乡村关系的张力及其成因分析》，载《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》（2001年12月22～24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第49页。

(13)许昌县志编纂委员会编：《许昌县志》，南开大学出版社1993年5月版，第229页。

(14)陆凯阳：《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北英山县为例》，博士学位论文，第25、93页。

(15)《彭真文选》，人民出版社1991年版，第611页。

(16)《两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔》，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。另据《农民日报》2000年8月24日报道，安徽省全省3万个村，村级负债总额达64亿元，村均16.9万元，最多的一个村负债超百万元。

(17)《农民日报》2000年10月14日。

(18)此次调查是由贺雪峰、王习明等实施完成的。调查也证实实际情况比统计要严重得多。如沙洋县经管局关于村级债务的数字是3.7亿，京山县经管局提供的全县村级债务为1.5亿元，均高于统计数。

(19)2001年8月对河南省许昌县的调查。

(20)2001年8月与河南省许昌县小召乡乡干部的座谈。

(21)1999年8月10日与湖北黄梅某镇委书记的座谈。

(22)肖唐镖主编：《多维视角中的村民直选——对40个村委会选举的观察》（2001年，打印稿），第34页。详情可参看邱新有的调查报告：《政府主导与利益驱动——铁村选举观察》。

(23)《邓小平文选》第1卷，第8～21页。