二、乡村关系不顺的影响因素和深层根源

乡（镇）村关系不顺及乡镇对村的直接干预和行政控制的原因是多重的。

（1）“政务”与“村务”不清，在工作中难以把握。乡镇政府是农村基层政权，村民委员会是基层群众性自治组织，依据有关法律，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；然而，乡镇政府作为国家农村基层政权，自身承担着实施国家法律和政策、完成国家和上级政府的任务以及进行社会管理的职责。乡镇政府承担的职责可以称之为政府承担的“政务”。如按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第三次修正）》的规定：乡、民族乡、镇的人民政府也要执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项等等。显然，乡镇政府承担的“政务”相当广泛。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。在办理本村的“村务”的同时，村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。村民自治并不能拒绝执行国家的政策和上级的“政务”。那么，什么是乡镇不能干预而属于“村民自治范围内的事项”或者说是“村务”？什么是村必须办理的国家“政务”？村委会如何“协助”乡镇政府的工作？乡镇政府通过何种方式要求村委会贯彻执行和办理承担的政务？有关规定缺乏具体明确的规范，工作中难以把握。

（2）“领导”与“指导”模糊，在实践中难以操作。《村民委员会组织法》虽然规定乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，确定了乡镇与村之间的“指导”关系。然而，乡镇政府如何“指导”？究竟什么是“领导”？什么才是“指导”？在工作中难以区别，实践中也难以操作。特别是按照《中国共产党农村基层组织工作条例》：“乡镇党委领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”农村党支部的主要职责是贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织”，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”，党支部要搞好支部委员会的自身建设，负责对党员进行教育、管理和监督，也负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。由此出现了法律上规定乡镇政府与村委会之间的指导关系，而党的组织条例又确认了乡镇党委和村支部对村委会的领导关系，使乡镇与村委会之间的“领导”与“指导”关系更为模糊和复杂。实践中，由于党的领导的政治原则及基层党组织的领导核心地位，乡镇政府与村委会的指导关系最终让位于党的“一元化的领导”，而乡镇政府及村支部也依托乡村党组织的领导地位实施对村委会的直接领导。一些党委书记就明确地讲：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。”⁽¹²⁾

（3）“核心”与“中心”之争，行动上无所适从。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党支部（含总支、党委，下同）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”乡镇党委领导乡镇政权机关及群众组织，讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。村支部也“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。然而，依照有关法律，乡镇人民代表大会和村民大会分别是乡（镇）村的权力机构，依法行使重大事项的决定权，也因此被视为各自的“权力中心”。虽然相关的法律及党的组织工作条例规定乡镇党委讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题，同时规定，“需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定”。“乡镇党委要支持和保证政权机关和基层组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。“党支部也要支持和保证村民自治组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定”。但是，如何划分乡镇党委与乡镇人大以及村支部与村委会之间在重大问题上的决定权？如何处理农村基层的“核心”与“中心”的关系？这一直是悬而未决，难以把握的问题。特别是在乡镇及村社区中，由于乡镇党委和乡镇人大以及村党支部与村民委员会同时并存，都拥有对所在社区公共事务和公益事业的管理和决定权。这意味着在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。一旦两者权责不清，会不可避免地出现矛盾和冲突。尤其值得关注的是，随着乡村民主和法制的健全和发展，两者关系的矛盾更加显性化。如在实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，村务管理上谁的权力和地位更有合法性？在村务大事的处理上谁说了算？如果说由村民选举产生的村委会对村务拥有决定权，那么，如何保障和实现党支部的领导核心和领导地位？如果说党支部对村务有决定权，那么，如何保障村委会依法行使其自治权？村民们也常常疑问，“既然如此，兴师动众地进行村委会选举，只选‘二把手’，不选‘一把手’，这种民主又有何意义呢？”这都是现实中难以回避的问题。这些矛盾和问题，不仅给党组织及基层干部造成思想上的困惑和行动上的困难，也妨碍了乡村之间及乡村党组织与政权和自治组织之间的关系的调处。

（4）“失权”和“失控”的忧虑，思想上顾虑重重。自村民自治实施以来，乡村之间的“指导关系”的规定自一开始就受到相当数量的基层干部的责难和反对，他们认为这使乡村干部及乡镇政府成为“一只无脚的螃蟹”，寸步难行；实行村民自治，乡镇政府就将“缺膊断腿”，乡村工作难以落实，国家任务难以完成。不少干部对村民自治和乡村民主的发展持怀疑和否定的态度，认为“村民自治”和“乡村民主超前了”，“农民素质低，不可能实行民主，不管不行”。有的将村民自治与党的领导对立起来，认为村民自治的发展会损害甚至削弱党的领导；还有的认为实行村民自治，乡镇政府就将丧失对乡村干部和农民群众的监控权，难以对乡村社会实施有效管理，乡村社会就可能失控，如此等等，在思想上顾虑重重，不愿放权。

（5）“自立”与“自信”的缺失，对政府的崇拜和依赖。村民自治的宗旨是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现村民群众的自我管理、自我教育和自我服务，由村民依法办理自己的事务。这不仅要求政府确认和保障村民的自治权，不要干预依法属于村委会自治范围内的事务，也要求村民委员会、村级干部和村民群众有较强的自立能力和自信心，有能力并愿意自主管理自己的事务。然而，在调查中我们的确发现，不少村民及村干部在思想上仍对政府及其权力有强烈的崇拜，并在行动上对政府和行政有较强的依赖。有的村干部希望借助乡镇政府的支持来提高自己的地位、树立自己的权威并推进村内管理；有不少村民一方面对现实中的权力有强烈的不信任感，但同时又希望“好政府”、“好干部”能听取自己的呼声，解决自己生产上、经济上或生活上的困难；特别是随着社会经济的发展，村民活动范围的扩大，有不少社会经济事务日益超越了村委会的处理能力，村民对乡镇政府及相应的上级政府有更多的需求。村内部的矛盾和困难有时也需要乡镇政府参与解决。尽管乡镇政府对村委会的支持、帮助是其应尽的职责，村民对政府的需求也有其合理性和必要性，但这同时也给乡镇政府干预村内事务提供了条件。其实，对政府的过度需求和依赖不仅是村民自身的内在需求的产物，它本身也是政府长期干预和包揽村民的事务，使之丧失相对独立性的产物，或者说它是政府本身培育的结果。

显然，造成乡村关系不顺既有法律制度上的不完善，也有乡村实际工作中的困难，还受干部和村民的思想意识的影响。(www.daowen.com)

除上述影响乡村关系的直接因素之外，乡村关系不顺还有其深刻的社会政治背景和原因。乡村关系不顺及乡镇对村的直接干预和控制不过是国家对乡村社会以及政府对农民深度干预的表现，乡村关系不顺的实质是国家与社会、政府与农民的关系不顺。

乡镇政府对村委会的干预首先是与国家宏观发展战略有关。我国是一个后发展中国家，为了快速推进我国的现代化事业，党和政府在社会经济发展中一直发挥着积极的甚至是主导的作用。为了有效地动员一切可能的社会政治和经济资源，国家和政府力求将权力伸入到社会的各个角落。特别是在以农业为主，财源匮乏的条件下，为了加速现代化的发展，国家和政府力求从农村吸纳资源，从而推动了国家和政府在乡村社会的权力扩张，强化了对乡村社会和农民的控制。对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。

在此值得注意的是，国家对乡村社会的动员和控制不仅是赶超型发展战略及国家自上而下推行的结果，也是中国革命的特点使然。中国革命的重要特点是在中国共产党领导下，通过动员和发动农民群众，在农村建立革命根据地，以农村包围城市，最后武装夺取全国政权。新型的革命政权本身是通过农民革命战争并在武装斗争中自下而上形成的。这一特点不仅不可避免地使新的政权组织具有集权性，也使政权从一开始就生成于乡村社会之中，具有明显的乡土性。对乡村社会和农民群众的有效动员是革命成功及政权生存的条件，新的政权从一开始也力求伸入和扎根于乡村社会之中，以保持对乡村社会和农民群众的强有力的动员能力。正因如此，早在中国革命时期，我国乡村就建立并形成了比较系统而完备的组织体系，实现了乡村社会的组织化。可以说，对乡村社会的广泛动员和深度干预是在中国现代历史上形成的，也是中国革命的产物。

不仅如此，在现实生活中，当前乡镇政府对村委会的控制也是权力自我扩张与财政需求和压力的产物。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断的追逐更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。对于任何政府来说，权力和财政需求本身有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化进程中，乡镇政府权力和利益的扩张最突出地表现在职能扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。更严重的是，人多生事，无事找事，无事则生非。权力、机构和人员的自我扩张最终不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人（教师3024人），1999年达到11241人（教师5515人），年均增长651人（教师年增长498人），按人年均4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于当期财政收入4384万元⁽¹³⁾。对湖北英山县的调查也表明，建国后的1949年12月，全县党政机关工作人员仅为180人。但是，到1990年，县干部总人数达到7713人，2000年又增至8447人。虽然1949年到1990年间该县人口仅增加了63%，但干部人数却增加了42.85倍⁽¹⁴⁾。由此，我们不难看出建国以来干部人数呈现出急剧和过度的膨胀状态，最终的结果都是造成巨大的财政压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制。

乡镇政府对村委会的行政控制还可以从节约管理成本的角度获得部分的解释。任何权力的行使和管理的实施都是要付出成本的。当国家和政府在乡村社会扩张权力的同时也带来管理上的困难。特别是在我国这样一个人口众多、幅员辽阔的农村，单纯依靠乡镇政府自身实施有效的管理不仅是困难的，成本也太高。在人民公社时期，国家是通过“三级所有、政社合一”的人民公社制度并辅之以严格的计划体制和身分制度对乡村社会和农民实行经济的和超经济的控制，从而转移和消化管理成本并确保对乡村社会的控制和资源的吸取。但是，农村改革以后，人民公社的解体及经济的市场化和政治的民主化发展，乡村社会政治和经济环境发生了深刻的变化。农民群众已经从过去集体组织的成员或“社员”变成具有相对独立性的“村民”，拥有生产经营的自主权；传统的通过口粮制度、工分制度、阶级身分及严密的组织方式对农民的控制手段随之失效，对农民个体的管理更加困难，管理的成本更高。然而，国家主导和推动现代化战略目标的决心并没有根本改变，上级政府向地方和基层政府层层施压的“压力型”或“动员型”体制并没有改变。在此背景下，政府的行政行为与农民的自主行为不可避免地发生矛盾，而乡镇基层政府也陷入“任务重、手段弱”的状态。为了摆脱自身的困境，乡镇政府力求找到“一条腿”，顺利地实现对乡村社会的管理，完成上级的任务并转移和消化自身的管理成本。这也正是乡镇干部力求将村委会变成自己的“一条腿”的重要原因。

由此可见，乡镇对村的行政控制与国家宏观战略和体制有关，这种控制本身是国家对乡村社会的深度干预和控制的一部分，有其历史渊源和现实根据。乡村关系的矛盾在相当程度上也是国家干预与社会自立、政府管理与村民自治的矛盾的反映。