一、当前乡（镇）村关系的基本特征

对于当前乡镇村关系的状态，不同的学者做出了不尽相同的判断。程同顺根据村民委员会在村级事务的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，将乡镇政府与村民委员会关系的现状分为三种类型：第一类，村民委员会对村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助。乡村之间是《村民委员会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会之间应该具有的那种关系状态。目前这一类还并不多。第二类，乡镇政府对村民委员会以“命令”代替“指导”，村民委员会对村级事务缺乏应有的自主性，主要工作在于完成乡镇布置的任务。这一类的乡村关系在目前还比较普遍，是最多的一类。第三类的情况是，村民委员会在村级事务中保持着较高的自主性，但是或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务。这一类型的乡村不多⁽³⁾。吴理财则认为，当前我国“乡村关系正处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型时期”。他还进一步指出，在村民自治推行较早的地区，乡村关系基本上比较协调，乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作，村委会能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作。在这些农村，乡村之间已基本建立了一种比较平等的民主合作关系。在他看来，在最近两年内有近70%的乡村正处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中，10%以上的乡村建立了新型的民主合作关系，大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系⁽⁴⁾。

虽然不同的学者的结论不同，但有一点是肯定的，这就是都认为，自村民自治实施以来，我国的乡（镇）村关系已经和正在发生着深刻的变化，当前我国农村不同地区的乡（镇）村实际的关系状态呈现出明显的多样性、变动性和非均衡性的特点，不同乡（镇）村的关系状态不尽相同。不过，与有的学者对于当前乡村之间大体上是“指导关系”或“民主协商关系”的估计不同的是，我们认为，如果从乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力和程度上看，当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。从华中师范大学中国农村问题研究中心先后调查的32个乡镇村来看，除河南省南街村之外，乡镇对村委会的人事和财务均有较大的干预和控制能力，大多数村委会的主要工作也是完成上级下达的各项任务。所调查的村委会干部和村民大都认为“乡镇与村委会之间是上下级行政领导关系”，“乡镇能够直接干预甚至决定村内大事”。有的村委会主任甚至认为，“现在的乡镇与村的关系与人民公社时期的公社与大队之间的关系并没有多大的差别”。

目前，乡镇对村委会直接的行政干预主要表现在三个方面：

（1）人事安排。乡镇通过选配和干预村支部和村委会的选举，控制村级组织的人员配备。

依照《村民委员会组织法》及党的基层组织工作条例和组织原则，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众和支部党员民主选举产生。但是，在实际生活中，一些地方的乡镇政府、党委对民主选举顾虑重重，为了“有效地领导村级组织”，力求控制村级组织的人员尤其是主要领导干部的选配权。有的在对村支部及村委会干部候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵支部和村委会的选举，想方设法让自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定选举的结果，甚至取消村委会的直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。如1999年9月28日湖北潜江市竹根滩镇董滩村第四届村委会换届选举时，近4000村民的村庄实际参加投票选举的不到200人，绝大多数选民未经委托就被人擅自做主代为投票。结果，选出的村委会干部极不称职，村民怨声四起。随后，镇政府干脆直接委任了该村村委会干部，更加引起村民的强烈不满，全村800多名村民联名上书市人大常委会、市民政局等部门，要求依法选举村委会干部。在这种压力下，镇政府勉强同意该村重新举行选举。2001年元月17日，村部门前贴出公告说，经村民小组推选产生的董滩村选举委员会决定，正式选举日期定为2月28日。后经村民查实，公告所说的“村民选举委员会”实际是少数人私自成立的。临近选举日期，又贴出通知说：“正值春耕生产农忙时节，选举推迟。”3月5日，镇政府又任命了新的村组干部。经过村民的再三上访，董滩村的选举违法事件在两年后才得到纠正⁽⁵⁾。1999年11月河南省济源市某镇在村委会换届选举时，由镇党委决定选举委员会的组成，当村民告诉镇党委书记说这种做法不符合《村民委员会组织法》时，镇党委书记却说：“组织法刚刚施行，不一定那么严格，再说咱镇有咱镇的实际情况。你村的选举委员会之所以由镇党委决定，主要是为了维护村里的稳定局面，防止在选举当中出乱子。”⁽⁶⁾海南省琼海市大路镇党委曾因该镇云满村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，镇党委书记挂帅，出动3辆汽车，将签名推荐候选人的部分选民连夜带走，并以“企图推翻村委会”的罪名对他们实施了变相拘禁⁽⁷⁾。在一些地方，乡镇对村民选举产生的村干部百般刁难，甚至随意对其停职、调整、撤换。2000年9月，江苏省淮安市淮阴区王营镇用行政命令宣布免去王庄村村委会主任的职务，结果被该村村委会主任告上了法庭⁽⁸⁾。

（2）财务监控。通过审计村级收支及决定村干部工资等“村财乡管”方式，控制村级财务。(www.daowen.com)

一定的财政是一个政权和组织赖以存在和正常运作的基础，对任何组织和个人的经济控制在相当程度上也控制了组织及个人的行为。为了保持对村民委员会及村干部的有效控制，乡镇常常利用一切可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。从我们的调查来看，乡镇经常通过不同的方式对村级财务进行监督和控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。在我们所调查的30多个乡镇村中，绝大多数乡镇实行了“村财乡管”制度。金太军等对江苏12个县40多个乡镇的调查发现“村财乡管”也极为普遍。目前，“村财乡管”主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、账目都上缴给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准。有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存于乡镇，将按贪污论处；乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱；乡镇政府能批钱但不能管钱。还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产⁽⁹⁾。如河南省刘盆镇要求村里的财务统一划归乡农经站管理。全乡20个行政村的财务开支必须在每月的20号集中在乡农经站办理。村干部的工资也收归乡里管理，村干部的工资由乡里下发。每年分夏秋两次发放，夏季发40%，秋季发60%。从而在财务上和经济上将村委会及村委会干部牢牢地控制在乡镇政府手中。尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，强化对村委会财务的控制，并使“村财乡管”或“村账乡理”合法化和制度化。

（3）任务指标。通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令，决定村民委员会的工作内容和方向。

荣敬本等学者很早就将中国现行的县乡体制概括为一种“压力型体制”，这种体制最为主要的特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力⁽¹⁰⁾。从我们的调查来看，这种压力型体制依然是目前乡村基本的行政方式。大凡工业生产、农业发展、税费征收、计划生育、社会治安、精神文明、组织生活等等一切事项，都通过层层签订责任书的方式下达到相关责任人，并强力推行，限期完成。如河南省汝南县刘盆镇政府每年年初与县政府签订《目标责任书》⁽¹¹⁾。《目标责任书》由县人民政府统一印制，详细规定了当年乡镇的达标指标、考评标准和奖惩规定。目标考核实行百分制，分为四块工作：一是农业工作指标，占35分；二是财政收入的指标，占40分；三是教育、科技，占20分；四是商贸流通，占5分。此外，目标书上还规定了棚菜生产、渔业生产、畜牧生产、信访接待、计划生育工作和民兵工作等6个“单项先进”以及社会治安综合治理、计划生育和环境保护等3个“否决目标”。另外，《目标责任书》上还详细规定了“奖分条件”和“扣分因素”。最重要的部分是，责任书中还明确了奖惩办法。奖励分为“精神奖励”和“物质奖励”两种。“精神奖励”是对“按期完成责任目标且居全县前6名的乡镇，县政府授予‘完成责任目标先进单位’的荣誉称号，并予以通令嘉奖”。“物质奖励”是对“获奖的前6名乡镇分为一等奖1名、二等奖2名、三等奖3名，分别奖励人民币4万元、3万元、2万元，奖金由县财政支付”。对任务完成较差的乡镇的惩戒是“通报批评，对主要负责人各罚款300元，当年不得评为优秀公务员”。为了完成上级规定的各项任务，镇党委和政府便将《目标责任书》的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各口（乡各职能部门）和各村。接着，乡政府也与各口和各村签订《目标责任书》。这些责任人主要是各口的负责人、包村干部和各村的村支书和主任。与村干部签订的《目标责任书》主要包括以下内容：“党支部建设”、“夏粮征购”、“税费收取”、“农业技术推广”、“社会治安和社会稳定”、“计划生育”、“乡村建设（道路、农田水利综合治理）”、“教育工作”、“富民工程”以及“奖惩办法”等。其中，“夏粮征购”、“税费收取”、“计划生育”及“社会治安和社会稳定”等项的分值较高，这也是各村的主要工作。压力型行政方式不仅通过这种压力以动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，以推动乡村社会经济的发展，它同时也在相当程度上规定了村委会的主要工作内容，通过目标责任书的签订、落实和兑现等程序，乡镇也加强了对村委会及村干部的监督和控制。

正是通过对村委会的人事安排、经济财务及工作内容的直接和间接的干预和控制，乡镇政府在相当程度上保持着对村委会的监控并维系着强烈的行政命令关系。其实，在不少地方，乡镇除了通过对村委会和村干部的控制贯彻自己的意图之外，还采取直接派干部协助村干部工作或下派干部长期驻村包点等方式加强对村委会的领导并推行乡镇的工作。

从法律上看，乡（镇）村的关系主要是乡镇政府与村委会的关系，对村委会的人事、财政和村务的控制与干预也通过乡镇政府来实施。但事实上，由于乡镇及村委会都是在农村基层党组织的领导下工作的，乡镇最终的决定权在乡镇党委，乡镇对村的行政命令关系也表现为党的“一元化的领导”。乡镇党委不仅通过乡镇政府对村委会进行领导，也通过党的组织系统及乡村的群团组织保持对村委会的领导，特别是通过村支部书记的选拔和任免，并通过村支部来“顺理成章地”领导村委会。