三、“七站八所”的改革与乡村治理体系的重构

从历史上看，“七站八所”的设立是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物。在计划经济时代，我国在对社会政治及经济事务实行全面的和集中的管理的同时，对于不同领域实行自上而下的分门别类的部门管理。“七站八所”的设立不过是部门管理的产物和表现。从一定意义上说，这种部门管理本身也是对社会经济事务进行专业化分工管理的需要，有其合理性和必然性。但是，在严格的计划和高度集权体制下，国家管理范围日益扩大，管理的事务日趋具体，对社会经济及政治事务的管理更加全面而深入，加之随着我国社会经济的发展，经济、社会及管理分工越来越细，迫使部门管理也日益细密化，并不断向城乡基层社会延伸，由此出现部门及机构不断膨胀，在农村则是“条条”及“七站八所”不断增加。

其实，问题的关键并不在于“条条”和部门的增加，而在于“条条”及其部门自身存在的合理性及其运作方式的合理性。从目前来看，农村基层的“条条”有不同的类型，各部门的权力、地位和业务也不尽相同。既有行政系列的乡村政府和组织及其部门，也有党群政治组织；既有水电、邮政、电信和金融等经营单位，又有土地、城建、工商、税务和公安等管理部门，还有文教卫生等事业单位。有不少部门如工商税务、公安派出机构等等无疑是社会管理所必需的，但是，其中有不少部门尤其是一些经济和经营部门，如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业管理的必要性。

不仅如此，现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，机构设置小而全，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。如广播、邮电、税务及公安等部门不是按照工作及社会的需要设置，而是按行政区划设置，且“一个也不能少”，以至于时常出现“在一个乡镇没有一台大型农业机器也要设立农机站，没有多少税源也必须设立税务机构，没有统战对象也要设立专门的统战部门”。这不仅违背了专业一体化管理的需要，也是极不经济的。与此同时，按行政区划设立小而全的机构，实行分行政区而治，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。也正因“看得见的管不着，管得着的看不见”，各部门行为出现经常性的失范而难以有效制约，由此不难发现这种体制和结构本身存在相当程度的危险性。

显然，虽然现行的“七站八所”的设置及“条块分割”的体制有其历史的必然性和一定的合理性，但是，从根本上说，这种体制是适应计划经济和集权管理而产生，其制度和结构存在内在的局限性。随着市场经济的发展，这种体制的不经济性及其危害性日益严重，它不仅造成持久的“条块分割”的矛盾，违背了管理的统一、精干和效能的原则，同时也助长了乡镇机构和人员的膨胀，加重农民的负担，不能不对其进行根本性的调整和改革。

（1）精简“条条”，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来，实现社会化和市场化。在此方面，咸安的改革提供了很好的经验。他们首先对不同的部门进行功能分析和分类，对于专业性强、具有行政和社会管理功能的8个部门给予保留，对于其他机构则进行改造。对于这些部门不是限于“部门下放”，而是真正的“权力下放”，“还权于社会”，有的改制成独立的企业经济组织和事业单位，有的则转变成为社会中介组织，从而大幅度地减少了部门和机构，也相应减轻了财政负担和农民负担。

（2）打破“块块”，按照精简、统一、效能的原则，重新设置专业管理机构。无论是莱芜的改革还是咸安的改革，改革后的“站、所”依然是按乡镇行政区设立的，并没有改变“条条”行政区域化的局面，仍然存在小而全、不经济的可能性。因此，应转变思路，打破行政区划的界限即“块块”，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量、公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力、税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按专业管理的需要设立相应的机构，不搞上下对口，也不搞一刀切。

（3）条块分离，政企分开，政事分开，各司其职。一旦县市及上级专业性管理机构依据业务需要重新组建之后，至关重要的是重新确立乡镇政府与这些机构的关系原则。从国家权力和政治的统一性及行政管理的角度来看，乡镇政府对于存在于本行政区域内的上级机构在信息上、业务上和生活上均有支持、配合和协调的义务，但是，乡镇政府与这些机构在组织、人事、财务及业务各方面是相对独立的，不存在上下从属关系。尤其是必须实行政企和政事分开，对于经营性、服务性和技术性的单位和部门，政府应根据市场原则来处理相互关系，依法保障其独立自主的经营权益，而这些单位也必须从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；社会中介性质的机构应彻底从乡镇党政机关分离出来；理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。从而真正实现政企、政事分开，条块分离，各司其职。唯此，才能彻底解决长期延续的条块关系的矛盾。

毫无疑问，此项改革不仅会为乡镇政府的改革提供条件，也将推动和要求乡镇政府和基层政权本身的改革。尤其是当“七站八所”和“条条”从乡镇政府和行政中剥离开后，乡镇政府本身的事务也将大幅度减少，这也要求乡镇政府进一步精简机构和人员；在“七站八所”分离的同时，也应探索乡镇群团组织及农村基层党组织的组织及其活动方式，可以根据需要实行跨区域设立基层组织，而不是强求基层组织与行政组织的同构性，从而增强基层党群组织的灵活性并为基层党政关系的处理创造条件。

总之，“七站八所”的改革是一个系统工程，它不仅需要，也将推动农村基层治理体系的整体改革。当然，此项改革本身并不是乡镇和基层改革可以单独完成的。莱芜和咸安改革的困难和经验表明，由于“七站八所”的改革直接涉及县市政府及其部门利益，改革的成功与否也将直接取决于对县市政府体制及运行方式的改革。在“七站八所”改革的同时，也应推进县市地方政府体制的改革。从目前来看，如果说乡镇机构改革不过是农村基层管理体制改革的起点的话，那么，“七站八所”的改革则应成为当前农村改革的重点，而县市政府体制改革将是机构改革的难点。能否成功地进行这些改革，不仅直接决定着税费改革的成败，也将决定着我们是否能彻底打破“黄宗羲定律”的怪圈！(www.daowen.com)

【注释】

(1)本文作者：项继权。

(2)湖北咸安乡镇机构改革是2003年1～3份完成的，4月份开始进行“七站八所”的改革。此数据是改革前的情况。

(3)谭剑：《浏阳一个镇政府招牌超过百块》，载新华网2002年4月8日。

(4)2003年3月31日咸安调查时与宋亚平书记的座谈。

(5)2002年3月14日在湖北京山一个乡村的调查。

(6)笔者所在的中国农村问题研究中心曾参与过山东莱芜的改革并进行过专门调查。有关改革的情况可参看山东省民政厅编：《健全乡镇政府职能，促进农村商品经济发展——山东莱芜市加强农村基层政权建设的经验》，山东人民出版社1989年版。

(7)转引自张双武：《咸安政改》，载《中国青年报》2003年3月7日。