二、莱芜的教训和咸安的启示

“七站八所”及“条块分割”可以说是农村基层治理方式中的顽疾，其弊病早已为人们所认识，一些地方也一直在努力探索其根治之道。早在20世纪80年代中后期，山东莱芜就曾在全国率先实行以“简政放权，健全乡镇政府职能”为主要内容的改革，以解决乡镇机构臃肿和“条块分割”问题。改革前，莱芜市市直部门在各乡镇的分支机构共有26个，分别拥有工商税务、水电交通、农机粮食、文教卫生等方面的管理权，“乡镇及办事处除了正副乡镇长，只有文书、民政助理、司法助理、统计员归乡镇政府管理”，其他20多个机构全由条条管理。县乡之间的权责不清，争权夺利，内耗严重，也加重了农民的负担。为此，从1986年开始，莱芜实行权力下放，将26个站所中的23个下放到乡镇，下放干部职工13000多人，固定资产折款1100万元。下放的23个部门中，行政事业单位19个，企业单位4个。主要有四种类型：一是人、财、物，工作指挥协调权全部下放的有17个，即农技站、经管站、兽医站、林业站、水利站、农机管理站、物资供应站、煤炭供应站、食品站、文化站、广播站、教育办公室、卫生院、计生办、农话站、交通运输管理所、工商行政管理所；二是只放人事管理权和工作指导协调权，有粮管所和供销社；三是公安派出所由市和乡镇共同管理，业务工作以局为主；四是税务所人、财、物三权下放，供电站下放电力负荷调节调度权，信用社只放了资金融通权。在市直部门下放的同时，乡镇政府组建“五委一办一站”（经委、农委、商委、文委、社会保障委，政府办公室和统计站），并建立乡镇财政所，负责乡镇财政事务的管理⁽⁶⁾。

莱芜的改革是农村“政社分开”以后所进行的一次重要的改革，也是我国农村改革以后调整县乡（镇）关系，改革“七站八所”和“条块分割”体制最初的尝试。此项改革也受到中央有关部门的高度重视，国家民政部还在此召开现场会以在全国推广其经验。然而，此项改革涉及到县市与乡镇、“条条”与“块块”的多重利益和关系调整，也关系到农村基层组织和管理体系的重新配置，从一开始就引起极大的反响，不仅遭到来自一些县市部门的强烈反对，也受到来自省市上级多方面的压力和阻力。在莱芜的放权过程中，省里就有七八个厅局向莱芜打电话或发文件，阻止权力下放。省民政厅为此先后与省工商、税务、交通、公安等十几个部门沟通思想，以争取他们对试点的支持。同时，与市部门协商对话，以消除阻力。虽然此项改革的方案最终在国家民政部及山东省委、省政府有关领导的支持下得以推行，机构也按规定下放。但是，最终的结果并不理想，在随后的几年中，很多原试点地区的上级政府又把已下放的权力再次收回去了，消除“条块分割”，强化乡镇政府的目标也未能实现。

莱芜改革失败的原因是多方面的。但可以肯定的是，改革流产并不完全是由于上级支持的力度不够，也不仅仅是由于一些部门的激烈反对，更重要的是在两个方面：一是宏观体制的制约；另一方面是改革方案的偏差。由于乡镇政府体制及县市派出机构本身是当时层层节制、权力集中、全面管理的体制的一部分，其权力授受、机构设置及运作方式最终取决于自上而下的宏观政治和行政体制。下级部门的改革取决于上级部门转变职能、改革管理方式，否则，“下动上不动”最终会迫使下级“不能动”和“不敢动”。乡镇担心改革之后上级部门在资金、物资、技术、政策及升迁各方面“刁难”，而莱芜市也同样担心省市及上级部门“卡脖子”，致使改革左顾右盼，举步维艰。不仅如此，此项改革的主旨是向乡镇“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权。从根本上说，改革不过是对县市与乡镇权力和利益的重新分配，是政权组织及权力体系内部的权力调整，而不是真正的简政放权，还权于社会。虽然改革在一定程度上加强了乡镇的权力，但并没有真正解决县市部门与乡镇之间的条块关系。当部门权力从县市转到乡镇之后，条块矛盾也不过是从以县市为主导转为以乡镇为主导而已。不仅如此，在不少乡镇看来，此次改革不过是县市上级“甩包袱”，将一些“无利可图”的部门下放到乡镇，而上级仍然控制着有实权和有利可图的部门。结果是“县市想下放的部门乡镇不要，乡镇想要的部门县市不放”，矛盾重重，改革受阻。莱芜改革之后，全国不少地方也相继下放了一些县市部门，但均没有从根本上解决“条块分割”的问题。(www.daowen.com)

随着农村税费改革的深入，县市下派机构的改革问题再次引起人们的重视。2003年4月份，湖北咸安再次尝试对县市下派机构进行大幅度的改革。虽然此次改革有着与莱芜改革相同的原因，这就是“条块关系”的矛盾，但是，改革却是在一种新的背景和条件下进行的，有着更强烈的动力和新的特点。按照咸安的改革方案，“七站八所”除派出所、法庭、邮政所、供电所、信用社、工商所、国税分局（所）等8个单位外，其他站（所）将在3年内实行财政“断奶”，走向市场。具体包括撤销司法所，设司法服务中心；撤销农技站、水利站，设农业服务中心；撤销城建站、房管站，设村镇建设服务中心；撤销计生站，并入卫生院，加挂计生服务中心牌子；撤销文化站，设乡镇文化服务中心；撤销财政所、经管站，将其职能转入财会服务中心，并加挂零户统管服务中心牌子，将其征收农税、特产税的职能转入新设立的农税分局；将其行政管理等职能转入财政税务办公室；撤销乡镇国土管理站和林业站，设乡镇国土资源管理服务中心、林业资源开发服务中心，其办证业务采取由区国土局、林业局委托授权法，向乡镇居民和农民提供服务。将以上“七站八所”改制为“服务中心”后，人、财、物关系分3年与区直单位和乡镇政府彻底脱钩。如此，下派机构可以减少361人，精简率46%。

不难看出，如果说莱芜改革旨在“下放部门”，将“七站八所”从“市管”变成“乡（镇）管”的话，咸安的改革则是尽可能“精简部门”，将“七站八所”从“政府部门”变成“中介组织”；如果说莱芜的改革不过是县乡（镇）之间权力和利益的分配的话，咸安改革的动机则已经从单纯的“分利”过渡到“减负”，以尽可能减少“七站八所”及其财政负担；如果说莱芜的改革旨在加强乡镇政府的职能的话，咸安的改革则是在初步完成乡镇机构和人员的精简之后进行的，也是旨在保障乡镇机构改革的成果，确保县乡两级均做到减人、减事、减支，减轻农民负担。显然，咸安的改革要比莱芜的改革要彻底和深刻得多，也更符合精简机构、转变职能、提高效率的政府体制改革的要求。不过，我们必须看到，咸安区的改革仍在进行之中，同样也面临着莱芜改革曾经出现过的种种阻力和难题，尤其是宏观体制的约束和部门利益的障碍。横沟桥镇党委书记程传利就曾对来访者说：“这几天最头痛的事，就是要不断地拒绝来自部分上级主管部门的压力和说情。”⁽⁷⁾能否顶住种种压力，将改革成功地进行下去，无疑是咸安改革能否成功的重要因素。不仅如此，在咸安改革设计中，一些部门将改造成中介组织，也有一些条条依然存在，如何成功处理乡镇政府与这些“中介组织”和“条条”的关系依然有待在实践中解决。其实，这一问题的关键在于如何重新认识“七站八所”及乡镇政府的地位、功能和作用，根据农村社会经济发展的需要和现实重新构建乡村治理体系。如果依然在现存的体制、现存的权力结构及政权运作模式下探讨“七站八所”及乡镇政权的改革，“条块分割”的矛盾仍将存在，咸安的改革也可能重蹈莱芜的覆辙。