一、“七站八所”是加重农民负担的重要根源

“七站八所”是县市及上级部门在乡镇基层设置的各种机构的总称。据我们对湖北、河南、山东及安徽等地的调查，虽然不同时期不同地区县市及上级部门在乡村的派出机构的名称不同，数量不一，但通常在20个以上，有的高达30个。农业型乡镇一般设有派出所、法庭、土管所、财政所、统计站、税务所、工商所、经管站、保险站、农机站、农技站、林业站、畜牧站、水管站、电管站、供销社、信用社、农行营业所、食品站、粮管站、文化站、广播站、邮电所、卫生院等。城郊型乡镇和城关镇通常还设有市管所、环卫所、园林站等机构。这些“七站八所”的业务、权力和地位及其“人（人员选配）、财（工资财务）、事（工作业务）”的管理权限不尽相同。有的“人、财、事”均由县市上级部门管理，乡镇无权过问；有的人、财、事下放到乡镇，或由县市与乡镇共同承担一项或多项事务；有的乡镇拥有人事任免权或建议权，业务和财务由县市部门管理；有的人事和业务由上级负责，而乡镇负担其工资开支，如此等等，不一而足。据2003年初对湖北咸安区的调查，各乡镇内共有各级各类事业站（所）23个。其中，乡镇直属事业站（所）11个（包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等），由区直部门与乡镇双层管理的站（所）6个（包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等），还有国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等8个实行“条条管理”的机构⁽²⁾。“七站八所”在农村地区已经发展成为分工细密、门类齐全的管理体系。这些自上而下设立的部门（“条条”）与乡镇政府（“块块”）一道构成乡村社会的治理体系，对乡村事务实施管理。

“七站八所”一直被称为上级主管部门“伸”到乡镇的一条“腿”。这些单位名义上实行着“条块结合、双重领导、以块为主”的原则，但大多数单位的人、财、物这些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里，并由此出现与乡镇政府（“块块”）职能交叉、权责不清和利益矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，不仅剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且乡镇对于它们是“看得见的，管不着；管得着的（指县市主管机构），看不见”，难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差”。如从财税方面来看，由于一些地方的乡镇依然实行着实质上的财政包干制，即所谓的“分灶吃饭，自求平衡，自负盈亏”。按照“收支两条线”的原则，乡镇必须首先完成各项税收，并划解上缴，完成上缴任务后，超收部分全留，歉收部分自补。凡是完不成县级及县以上上划收入任务的，欠上划部分由县财政直接从镇财政体制结算中扣缴。显然，乡镇税收与乡镇财政息息相关。税费征收本应是税务部门的职责，但是，虽然税务所拥有征税权，通常也有定额任务，但其人、财、物却属县市税务局，收税多少对自己生存的影响远远不如对乡镇政府的影响。正因如此，他们通常将税收责任转嫁给乡镇政府，迫使乡镇政府直接负责税收征收（税费改革前）或由乡镇“协助”征收（税费改革后），而税务部门则坐享其成，“超额拿奖，歉收无损”。这种权责脱节成为加重乡镇负担，造成“条块矛盾”的根源。(www.daowen.com)

当前乡镇机构膨胀、人员庞杂已经引起了人们广泛的关注。但事实上，从调查来看，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。即使在农村税费改革前，一般的乡镇本身也只有10多个部门和机构，而县直延伸到乡镇的机构通常有20个以上，多的达30多个，其编制内的人员也远比乡镇行政人员多。如湖北咸安乡镇党政机构改革前机关工作人员为540人，而23个站所共有人员771人，比乡镇党政机关人员数多29%。不仅如此，“七站八所”的存在及部门条条管理本身也是推动乡镇机构扩张、人员增加的重要原因。县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人身兼数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。湖南省浏阳市社港镇在总共只有14个人的镇“政法综治办”，来自上级部门的各式招牌竟然多达37块，整个社港镇政府的牌子超过100块。过多过滥的“牌子”还殃及到了村一级，不少村里各式各样的“牌子”也有几十块⁽³⁾。咸安区委书记宋亚平也曾形象地指出，“过去时常讲‘上面千条线、下面一根针’，现在实际上是‘上面千条线、下面千根针’！”⁽⁴⁾显然，农村基层机构和人员过多，“食之者众”，不只是乡镇机构和人员过多，更主要的还在于上级下派的机构和人员太多。

众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。从理论上说，“七站八所”的设立大都是为了加强专业管理并为农村和农民提供服务。但是，这些服务和管理并不是无成本的，众多“条条”及其机构和人员的存在本身也需要大量的人、财、物的消耗，它们最终会转变成农民的负担。不仅如此，由于上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时时常巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。上面的“千条线”和下面的“千根针”事实上变成束缚农民的“一条条绳索”和吸取农村资源的“一根根血管”。农村税费改革虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。在湖北一个村调查中我们就发现，不仅是地税部门直接到农村向种香菇的农户收“特产税”，交管部门也到农民家收仅仅用于耕地的拖拉机的“养路费”，技术监督部门则到农家去收榨油的“质量检查费”，有的一项收费就远远超过农民当年上缴农业两税。一些农民称“农民什么事都不能干，不敢干，也干不起。只要一做事，就会有人找上门来收税费”。“种香菇的不得不歇业，拖拉机也只能藏在家里。”“虽然税费改革砍掉了乡村两支手，但还有七八只上十只手，农民依然是应付不了。”⁽⁵⁾可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”的管理体制不仅是加剧农村管理混乱，加重农民负担的制度性根源，也成为农村税费改革后加重农民负担的“祸首”。