三、“乡政”为何要应时转型？

“乡政”为什么要应时转型？在当前，“乡政”至少面临着三个方面因素的影响作用，促使其进行改革：

（1）村民自治的发展对“乡政”建设的影响作用。村民自治的进一步发展，势必会提出乡村关系的调适问题。村民自治之初，人们关注的焦点是农民是否有自治或民主的能力，以及实行村民自治会不会导致乡村社会失控等问题；经过一段实践之后，这些担忧不攻自破，实践证明农民不但有自治的能力，而且还内在地激发了他们的积极性，从而推进了农村社会的发展和进步。此后，人们关注的焦点逐渐从村庄内部转移到乡村关系、乡镇政治改革等结构性或体制性问题上来。

面对村民自治的发展，乡镇政权必须适时进行结构性转型或民主式改革。如果继续延续传统的“行政管理”模式，以行政命令的形式“领导”村委会，将村委会视作自己的下属办事机构加以驱使，势必会导致乡、村之间的摩擦和冲突。但是，至少在目前，村民自治由于制度性或结构性限制，还不能发展或生长出更高形态、更高层次的自治形式，实行“乡镇自治”为时尚早，因此，乡、村之间的关系不能依赖自治力量的生长而自行调适，只有“乡政”自身主动进行适应性转型之一途。赫尔德的以下这段话或许更能令人明白这一点：“在今天，民主要想繁荣，就必须重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定，所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型。”⁽²¹⁾(www.daowen.com)

（2）农村税费改革等基层财税体制的变迁对“乡政”建设的影响作用。对此，目前的研究显得十分不足。仅以安徽省农村税费改革为例，虽然在进行农村税费改革的同时，中共安徽省委、省政府出台了行政机构改革的配套文件，要求乡镇一级进行机构改革，但是，几乎没有一个乡镇机构改革是“动真格的”：人员不但没有减少，有些乡镇还比以前有所增加（因为许多乡镇本身就“缺编”，于是有的地方便借口改革及时“配备”和充实了人员）；乡镇机构从表面上看似乎精简了不少，实质上只是在“形式上做文章”。我有个朋友在乡镇担任党委书记，他对我坦言说：按照乡镇机构改革要求，乡镇政府只设置两个办公室，一个是“党政办公室”，另一个是“经济发展办公室”，但是，实际上基本上没有变化，原来的一些办公室（如民政、农经、教育、计生等办公室）都分别聚拢在这两个办公室里，人员还是原来那些人⁽²²⁾。又例如，安徽省的乡镇机构改革方案明确要求撤销“乡镇政协”组织，但是在许多地方至今仍然保留着这一因人设事的组织。当问其原因时，他们回答说：如果撤了这个组织，就不好安置人员⁽²³⁾。如果乡镇改革只是走过场，势必影响农村税费改革的深入推行。

农村税费改革的目的，不单是要规范税费征收程序和乡镇财政收支管理，减轻农民负担，更为主要的是建立有利于乡镇社区发展和治理的财税体制。“乡镇财政的职能是提供适合本辖区范围内生产和农民需求的公共品和服务。但是，目前的乡镇财政承担了大量应由中央和上级地方政府负责的事务。结果导致乡镇财政支出不断增加、社区农民必需的公共品和服务得不到满足、农民负担加重、乡镇机构膨胀等一系列问题。让乡镇财政恪守职能的关键是建立让社区农民表达自己偏好、监督公共品生产的民主程序。”⁽²⁴⁾换言之，“乡政”自身必须同时进行自治式政治改革，扩大乡镇人民参与乡镇政治的渠道，并建立相应的民主决策、民主管理和民主监督的机制。

（3）农村社会、经济、政治转型对“乡政”建设的影响作用。农村社会、经济和政治的转型直接肇始于家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。然而，“在一个非市场化的经济中，无论正式的、合法的企业所有权是怎样的，他们的决策实际上是由政府做出和控制的。没有市场的协调功能，政府就必定会担当起分配所有稀缺资源的任务”⁽²⁵⁾。我国农村社会、经济和政治的变迁，势必要求新时期的“乡政”进行民主化的改革。