二、什么才是“乡政”建设（改革）的真问题？

第一种“乡政”建设思路，主要是针对我国乡镇政权的现状而提出的。其主要理由是现有的条块分割体制肢解了乡镇的权能，“与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱”，上面千条线，下面一根针，上面各级政府和其部门的大小事务最终都由乡镇政府去贯彻、落实。实际上，之所以会形成这种局面，问题的症结并不在乡镇本身或哪一个层级，而是整个政治体制有待进一步改造或转型，即各个政府层级之间应该在宪政的基础上进行分权，明确各自的权能，每一级政府都必须拥有切实的相对独立性和自主性。换言之，在每个政府层级之间都应当建立某种分权制衡机制，下级政府不应完全“依附”于上级政府，使各层级政府间关系从传统的“支配—从属”（patron－client relation）型转变为民主合作式的现代新型关系⁽¹³⁾。

第二种“乡政”改革思路，除了与第一种相同或相近的理由外，还有如下几种主要原因：

一是为了消除县乡之间的“压力型体制”。所谓县乡“压力型体制”，是指县级政府将有关经济发展、计划生育、社会治安和税费征缴等任务，细化为具体的指标分解下达给乡镇（甚至村或农户），并建立与之相应的评价、考核机制（如通常所说的“一票否决制”等），将乡镇政府及其负责人的“政绩”、荣辱、升迁与之“挂钩”，这在无形中就形成了一种自上而下的压力⁽¹⁴⁾。乡镇政府在这种压力之下，不得不听命于上级政府，丧失了自身应有的独立性和自主性。“‘压力型体制’从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制，正是这种体制的存在，排除了国家与农民之间分权的任何可能性”；“正是因为乡政府对县政府的行政隶属关系构筑了县乡一体化的‘压力型体制’的基础”。主张乡镇完全自治者因此认为，“解决县乡关系的根本办法是实行‘釜底抽薪’战略：即撤销乡政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级”⁽¹⁵⁾。

然而，很明显，这种“压力型体制”的根子并不在乡镇本身，釜底抽薪之策与其撤销乡镇政权，倒不如改造县乡之间的关系体制，即依据宪政的理念重新规划县乡关系，进一步增加乡镇的自主性。事实上，正如前面所述，不单县乡之间是一种“压力型体制”，仅以目前而言，我国各级政府之间都存在类似的“压力型体制”。不过，在这里更需要强调的是，乡镇政府与其他层级的政府不同，它既是我国政府序列的一个层级，又是乡镇社区治理的主体——它直接面对民众而治理，因而它必须是民意与国家意志的结合物⁽¹⁶⁾，而不是纯粹的国家机器的一个基础元件。在这一点上，乡镇具有一定的独立性和自主性，更加必要。(www.daowen.com)

二是为了节约“统治成本”，减轻农民负担。其主要观点认为，乡镇政府是农民负担加重的“罪魁祸首”，似乎撤销或虚化乡镇政权，就能从根本上解决农民负担问题。而且，这样一来，还可以节约国家的“统治成本”。上海制度经济学者綦彦臣在《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》一文中，对乡镇政府的预算外资金的消耗进行了详尽揭露和挞伐，据他保守地估算，全国乡镇预算外资金消耗总量大约300多亿元，如果再加上计划生育罚没收入、农林特产税收以及车辆、吃喝招待等开支，实际的数字则远远超过300亿元，“乡镇预算外消费与‘十羊九牧’状况的开支，已达到1∶4.7”。“为了维护自己的收费性生存利益，乡村权势集团越来越敢对中央政府说‘不’，利益分割集中表现在土地制度的随意调整上、农民负担的加码上、粮食收购政策的抵触上。”因此，他提出“政权从农村结束”的主张。徐勇在提出“县政、乡派、村治”主张的同时，也论述道：“与县相比，乡镇政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇政府成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋私、以罚养人。由此阻隔了农民与政府的互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年农民普遍感到‘一税（农业税）轻、二税（乡统筹村提留）重，各种摊派是无底洞’的重要原因。”

然而，事实上，乡镇政府之所以有增加预算外收入的偏好，沦为“与民争利的利益集团”，更主要的还是既有的压力型体制和偏重的财税体制“诱导”的结果。在压力型体制中，上级只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径——合理的或不合理的，合法的或不合法的——来完成这些任务和指标，甚至还出台一些“土政策”或乱开政策“口子”，鼓励下级“增收”，这就从体制上决定了乡镇政府向“与民争利的利益集团”（或“国家型经纪人”）蜕变绝不是偶然的⁽¹⁷⁾。在下达任务、落实政策时，总是强调乡镇政府是一级政权机构，理应无条件地执行上级政府的政令和交办的事务，但是，在具体的财政支援、利益分享、人员的任用、乡镇政府干部的福利待遇上，却又往往将乡镇政府视为“另类”来考虑，乡镇干部名义上虽是国家公务员，却处处不能享有与上级公务员平等的待遇（实质上，乡镇干部始终没有摆脱“吏”之属性，并非真正意义上的“官”）。可怜的预算内收入，根本不能满足乡镇政权的正常运转，这种现象在欠发达和不发达地区尤为突出。乡镇政府向农民伸手，在许多情况下则是迫于无奈。很显然，减轻农民负担治本之举，不是撤销乡镇政府或乡镇财政⁽¹⁸⁾，而是改造既有的压力型体制和整个失衡偏重的财税体制（不单是乡村两级财税体制）。

三是认为设置乡镇政权，不符合乡村治理的传统。“自古以来，县一直是基本的行政单位”，县以下的乡村社会“处于一种半独立的自治状态之中”。其实，这只是问题的一个方面，在另一方面，几乎每个朝代的统治者都在县以下的乡村社会设立了各种正式的或非正式的组织，这些组织无论是称作“里甲制”或是“保甲制”或是其他的制度，其实质都是统治阶级控制乡村的一种统治工具而已，而且越是往前发展，统治者对乡村组织的控制力度越是加强。早自魏晋南北朝时期，统治者就已经开始加强对乡里组织的控制，到唐代中期以后，乡里制度已开始由“乡官制”向“职役制”转变。到宋代，这一转变得以完成。元、明、清基本是沿用宋制，并有所发展⁽¹⁹⁾。虽然清末“新政”和民初政权都提倡“城镇乡自治”，但是，当时的“自治”实则仍是一种“官治”。到了民国中后期，“保甲”组织逐渐演变为政府序列的一环。尽管如此，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换。无论在何种皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚组织”或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。直到1949年以后，才在乡镇一级正式建立国家政权组织，这是当时全能主义国家在乡村社会扩张的一种结果。

但是，无论是“半官半民”、“亦官亦民”或是成为全能主义国家的一个基层组织，乡镇这一级组织始终都以各种形式存在着。由于乡镇组织处于国家与乡村民间社会的居间地位，在国家与基层民众之间发挥着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。不难想像，撤销乡镇组织，或是将其变革成为纯粹的民间自治组织，并不一定就会有利于乡村社会的发展；同时，将“乡政”建设为纯粹的、完备的一级政权组织，也并不一定有利于国家对乡村社会的良性整合。换言之，乡镇政府之所以没有建成为一级完全的政府组织，除了一些体制性的原因（如条块分割体制）外，更具有其内在的合理性。当然，这并非是说，乡镇政权只能维持现状，没有必要进行改革，相反，“乡政”应该进行根本性的改造，由政权组织向“官民合办”或民主合作组织转型。在这个转型过程中，更多地涉及基层国家权力的改造——改变乡镇政府传统的“任命制”授权方式，由人民直接授权产生；乡镇政府由原来的“行政管理”为主向“社区治理”为主转变⁽²⁰⁾。