一、“乡政”改革的几种思路

乡镇政权（以下简称为“乡政”）是我国政权序列的基础部分，它上接“国家”，下连农民，在农村政治社会中发挥着关键性作用。因此，国家历来都十分重视“乡政”建设。学术界也一直将它作为研究的一个重点。过去的研究，涉及这样一些方面，即县乡关系的研究、乡镇权力结构的研究、“乡政”运行机制的研究、乡镇人大建设研究、乡镇机构改革研究以及乡镇政府与乡镇企业关系的研究。

自从实行村民自治以后，有不少政治学者、社会学者从村民自治的发展角度关注乡村关系对村民自治的影响作用，从而对“乡政”的民主改革思路提出各种设想，这些设想大致可以分为三派：

一派主张“取实”，即主张强化“乡政”建设。其中一部分人主张维持现有的“乡政村治”结构，将“乡政”建设为一级完全的政权组织，彻底改革原来的条块分割体制，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理；另一部分人则主张将村民自治组织建成“准政权组织”⁽²⁾，或是在（行政）村一级建立政权组织（如村公所、村政府等类似机构），在自然村一级实行村民自治⁽³⁾。

另一派主张“取虚”。其中有的学者主张“县政、乡派、村治”，即将“县政”转换为“国家在农村的基层政权”，具有更多的治理自主性，乡镇只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治，村委会则主要从事村民自治工作⁽⁴⁾；另一些人则主张实行乡镇完全自治，即“撤销乡镇政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级”⁽⁵⁾，甚至有人主张“政权从农村结束”，由“‘村民自治’发展到‘农村自治’或‘乡村自治’”⁽⁶⁾。

有趣的是，主张将“乡政”建设为一级完全的政权组织的“取实派”，和主张乡镇实行完全自治或主张“县政、乡派、村治”的“取虚派”学者，都注意到这样一个事实：由于条块分割体制的存在，使乡镇政府沦为一级最不完全的基层政府，乡镇政权名为一级政权，实际上却是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项社会事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。县级政府职能部门设在乡镇的分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有⁽⁷⁾。有学者认为：“完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下后，乡镇政府从来就未能成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政能力，因而也缺乏相应的施政能力……难以发挥有效整合乡村社会的作用。”⁽⁸⁾一些乡镇领导人也抱怨说：“我们名义上是一级政府，管理整个乡镇，但实际上许多乡镇机构（指“七站八所”）我们没办法去管理他们；实行村民自治以后，连村一级我们也是难以有效管理。一个乡镇长顶多只能管理乡镇政府本身的几个办事员。然而群众不理解，有事就来找‘政府’，其实有许多事我们想管也管不了。”⁽⁹⁾(www.daowen.com)

其实，无论是实化乡镇政权还是虚化乡镇政权，都是一种极端的想法。说实在的，乡镇政府的确没有必要建设成为一级“完全”（或完备）的政府组织，它在许多方面不能与其上的政权组织相提并论，也没有必要去仿效上级政权机关来建构乡镇政权。作为最基层的一级政权机构，它必须建构在乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。在历史上，各种皇权都曾试图在乡镇建立自己的政权机构，并致力于乡镇政权的“官僚化”（bureaucratization）⁽¹⁰⁾。所谓“官僚化”，就是在乡镇一级建立完备的政权组织，将其纳入自上而下的官僚体制之中，以此来贯彻国家的意志，对乡村社会进行直接控制和管理。然而，在传统中国社会中，由于各种主客观原因，乡镇组织始终没有实现“官僚化”，尽管其间乡镇组织有各种不同的名称、形式的变化，却一直保持着“亦官亦民”或“半官半民”的双重属性。进入近代以来，全权式国家主义逐渐兴盛，国家以各种不同的形式、从不同的路径对市民社会进行渗透、延伸或侵吞，到了20世纪中叶，这种全能国家主义的扩张达到了顶峰，例如中国1958年的全面公社化就是这种全能国家主义扩张的一个典型事例。然而，即使在人民公社这种高度集中的支配型体制中，“乡政”的“官僚化”也未能如愿以偿，达致理想之状态——为什么呢？仅此就值得人们去观察和反思。

如果再考虑到统治成本问题，乡镇一级更没有必要建设成为一级完全的政权组织⁽¹¹⁾。乡镇政权的改革或建设问题的关键，不在于“强化”或“取消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

因此，本人提出第三种思路，即跳出“乡政”的纯粹的国家属性的传统思维方式，主动顺应社会转型、基层民主发展以及政府治理变迁的要求，适时进行“乡政自治”（self－government of township government）改革，即实行乡镇长直选、重新配置“乡政”权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的民主合作机制，提升“乡政”在社区治理中的自主性和自治能力，简言之，就是将“乡政”改革为“官民合办”组织⁽¹²⁾。

“官民合办”与“亦官亦民”或“半官半民”表面上看来似乎没有什么区别，其实主张“官民合办”并非简单地回复到传统社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合办”与“亦官亦民”或“半官半民”还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的表征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合办”则是一种现代政府治理形式，它主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。