三、后续改革的策略选择

对肥城市农村税费改革绩效的调查表明，农村税费改革取得了一定的成效，但还存在许多问题。这些问题是农村矛盾中的“硬核”，要解决这些问题必须进行政治体制改革。但是，由于涉及深层利益，改革面临的阻力很大。因此，我们从农村公共产品供给的角度提出如下建议：

1.在乡镇政府改革问题上，由现在的“城乡同治”改为“城乡分治”，实行“镇政乡派”，即在乡设立县（市）政府的派出机构，在镇设立政府，同时提高建制镇标准。

在市场经济条件下，存在我们在乡镇需要一个什么样的组织为广大农民提供公共产品的问题。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却又一直没有解决的问题。在农村税费改革的背景下，这一问题再次被摆在人们面前，迫切需要从根本上加以解决。对此，当前学术界和政策研究部门主要有两种观点：

（1）主张将乡镇政府一律改为县级政府的派出机构，即取消乡镇政府，改设乡（镇）公所或办事处，将乡镇政府变成县级政府的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的职责。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。其理由主要有：①我国有“皇权止于县政”的传统。从历史上看，县级政府是最稳定的一级地方政府。②乡镇政府职能简单。许多乡镇政府的功能实际上只是执行“收粮收款，刮宫引产”等国家任务，而且随着村民自治的进一步完善，乡镇的职能会更加弱化。③乡镇政府不能构成一级财政。乡镇政府没有大宗稳定的收入来源来形成分税制；从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的；税费改革后，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。④乡镇政府本来就不是一级完整的政府。目前乡镇一级的很多部门主要归属上级主管部门管理，乡镇缺乏作为一级政府必须具备的许多职能，是一级残缺不全的政府。⑤有利于减轻农民负担。

（2）乡镇自治。这一观点认为，乡镇政府改革更为合适的目标是实行乡镇自治。其理由主要有：①乡镇自治有着悠久的历史传统。乡镇自治在1949以前是有悠久历史传统的。中国历代统治者基本上都只将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治。清末曾颁布过《城镇乡地方自治章程》。乡镇自治在解放区也曾实行过。②乡镇自治使得民众对于基层政府有更大的控制力，使得基层政府可更加贴近社区提供公共服务。③实行乡镇自治可以从根本上解决“条块矛盾”等一些在现行体制下较难解决的问题。

笔者以为，上述观点各有道理，但是也存在明显的不足。就第二种观点而言，乡镇政府改革的目标设定应当与国家政治体制改革的目标设定相适应，同时也应当符合中国农村的现实。因此，乡镇政府改革的目标应区分长远目标和近期目标。就远期目标而言，乡镇自治应当是努力的方向；就近期目标而言，改革要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇行政区域内政治、经济、文化和各项事务的、有活力、有权威的管理组织。

就第一种观点而言，注意到了当前乡镇政府总体看来职能简单这一事实，但也忽略了乡镇政府内部在职能上存在的差异。因此，笔者以为，我国的乡主要以农业为主导产业，农民的剩余很少，不能供养一级政府，同时职能也比较简单，设立一级政府也没有必要，因此可以取消政府建制，改设乡公所或办事处。但是，将镇政府也不加区分一律都改设为县级政府的派出机构，恐怕不妥。以肥城市仪阳乡和边院镇为例：仪阳乡主要是农业乡镇，政府职能简单，主要是完成税收任务。而边院镇总面积达120平方公里，所辖有80个行政村，8.6万人，耕地面积10万亩。地理位置优越，交通通讯十分便利。境内矿产资源丰富，种类多，储量大，能源充足。目前，全镇共有机械厂、盐厂、麻纺厂、建筑陶瓷厂、泰安绿龙有机食品有限公司、泰安麻格林纺织有限公司（韩国独资）等企业50多家，已形成机械、轻纺、化工、建材、食品等8个行业，20大类产品，100多个品种的工业生产体系，建筑安装业是边院镇的传统优势项目，建安队伍达1.3万人。边院镇的经济基础较好，也能够供养一级政府，因此可设立一级政府。

我们的主张是“镇政乡派”，将乡作为县级政府的派出机构，而将镇仍保留为一级政府，在行政区划上实行“城乡分治”。

当然，实行“镇政乡派”不是简单的将现有建制镇一律保留一级政府，而应当提高建制镇标准作为配套改革。因为，我国当前的建制镇标准太低，其结果是，同为建制镇，产业结构、经济形态却大相径庭。从当前建制镇发展的现状来看，可以分成两大类：一类是以发展二三产业为主要特征的镇，主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系，如边院镇；另一类是以为农业和农村服务为主要特征的镇，这类小城镇数量多，规模小，分散地域广，如肥城市潮泉镇，基本上仍属农村经济社会体系。对后者而言，多数是消费型镇，仍以农业为主，财政收入主要来源于农业和农民，供养能力差，在这样一些镇建立一级政府显然是不合适的。建议提高建制镇标准，将后者中的大多数恢复为乡建制，同样设立县级政府的派出机构。

2.改革农村公共产品供给机制。农民负担沉重与当前农村公共产品供给机制不合理有很大的关系，主要表现为：在农村公共产品供给决策上，大都是由各级政府和部门自上而下决策，进行强制性供给，农民真正需要的公共产品提供不足，而不需要的公共产品却存在供给过剩，所谓“拿了钱乱办事”；农村公共产品筹资渠道单一，主要由农民负担，而农民收入较低，无力承担；在农村公共产品资金使用和管理上存在很多问题，资金使用效率不高，甚至存在“只拿钱不干事”的情况。因此，要推进农村税费改革，真正减轻农民负担，必须改革农村公共产品供给机制。

（1）在农村公共产品供给决策上，由供给主导型向需求主导型转变。改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。主要包括以下两个方面：

①推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品需求的表达机制。当前，农村公共产品大都是由各级政府及其相关部门自上而下提供的，其供给总量、供给结构和供给程度多数是由乡及乡以上组织以政策规定的形式下达的。不仅带有很强的指令性，而且对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区都是按统一要求执行。而农民对公共产品的需求，都是根据各地的资源状况，以对自己所从事的经营活动和所处的生活环境有利为条件。行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求是脱节的，使供给与需求之间容易出现矛盾，不但公共产品的供给总量和结构不可能真正体现农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际承受能力，导致供给过度，从而加重农民负担。

因此，推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品需求的表达机制就显得尤其必要。应当说，当前在农村实行的村民自治，特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求起到了很好的作用。但是，如果农村基层民主建设仅仅停留在村级显然是不够的，下一步要将农村基层民主建设向县乡两级延伸。

②改变“压力型”体制，为农村基层民主发展创造宽松的外部环境⁽²⁾。在压力型体制下，县乡政府工作的主要目的是完成上级安排的刚性任务，至于这些任务是否体现民意并不重要。即使是对一些缺乏民意基础的任务，县乡政府也必须完成，这就导致农村公共产品供给与需求的错位。而为了完成这些任务，县乡政府往往会干涉村民自治范围内的事情，譬如对村干部实行目标考核制，实行“村财乡管”等等，从而挤压农村基层民主生长的空间。

（2）在农村公共产品资金筹措上加大上级政府财政转移支付的力度，同时用市场化手段，吸引民间投资，拓宽筹资渠道。农村税费改革，只是将原来的制度外财政纳入到制度内管理，并不能解决农村公共产品资金短缺的问题。如何平衡改革后乡镇财政的收支缺口，是税费改革必须解决的问题。否则，要么是农村基层政权因缺乏财政支持而无法进行正常的乡村治理，要么是农村基层政府及其工作人员采取其他变通的办法或在改革氛围宽松后继续向农民收取，从而出现农民左边口袋减少了支出，但又增加右边口袋支出的情况，甚至可能造成农民的双重负担。

①国家应加大对农村的转移支付力度，建立规范的转移支付制度，使农村基层政府财权与事权、权利与义务相对称。

1994年，国家进行财政、税收体制的重大改革，把地方财政包干制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制。实践证明，这项改革提高了财政收入在国民生产总值中的比重，提高了中央在财政收入中的比重，有利于增强中央宏观经济调控的能力。全国财政收入大幅增加，各省、市、自治区和地（市）两级的财政收入其所占比重也都有所增加。

但是，在分税制下，作为主要税种的增值税收入的75%上缴中央财政，剩余的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府间分成，在这种利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收入、满足其财政支出需要，往往采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金。

此外，由于分税制只解决了税权的划分问题，对事权的划分主要是中央和省一级事权的划分，而对省级以下地方政府间事权划分并没有明确。这就导致为了缓解自身财政压力，上级地方政府通过事权下移的办法将财政支出责任转嫁给下级地方政府，这种情况相当普遍。

收入向上集中，支出向下转嫁使得中央与地方、地方各级财政之间苦乐不均。困难的是县乡两级财政，特别是以农业为主的地区，税基税源很少，财政收入难以增加，而开支却大都落到县乡两级财政身上。地方干部将分税制后各级政府间财政状况总结为四句话：“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）级财政可以过，县乡两级真难过。”收入减少，支出增加使乡镇财政雪上加霜。而作为我国行政链条最低端的乡镇政府不可能也通过上述办法来缓解自身的财政压力，只能将解决问题的思路放在辖区内的农民身上。这恐怕也是农民负担沉重的制度根源之一。(www.daowen.com)

因此，应当完善财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入，保证农村基层政府的事权与财权相当，权利与义务相称。在广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70%以上，由于这些地区县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，因此，这直接加重了农民的负担。所以，只有加大国家财政支持力度，才能真正把农民负担减下来。从可操作角度看，我们建议加大财政转移支付力度，用于农村中小学教师基本工资发放。农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，从而彻底切断农村教育与面向农民收费的税费体制之间的直接关联。

②用市场化手段解决农村公共品供给资金不足的难题。具体地说，就是积极鼓励社会力量在提供农村公共产品方面的积极性。公共产品理论认为，政府是公共产品的主要提供者，但不是惟一提供者。而且，近年来政府将一些公共产品交由企业或私人来提供已经成为政府改革的趋向。在农村税费改革的背景下，通过私人和企业来提供公共产品，既可以解决乡村两级组织因财政缺口导致的无力提供公共产品的问题，又可以满足广大农民生产生活需要，有着特殊的意义。

在这方面，肥城市结合自身的情况在探索用市场化手段解决农村公共产品供给资金不足方面取得了一定的成绩。譬如，在水利设施建设方面，肥城市针对村集体无钱投资建设以及已有设施管理费用大的问题，积极引导各乡镇走市场化运作的路子，采取建立水利合作社，股份合作组织的形式，广泛吸纳社会闲散资金，兴修水利设施。2001年以来，全市已建立种种形式的经济水利合作社426个，水利服务实体269个，举办水利项目763个，完成投资229万元。在湖屯镇纸房村，由于村集体拿不出资金建设调水工程，村里的2000多亩地一直是“靠天吃饭”。2002年春天，该村积极引导王开祥等10户村民自发组建了水利合作组，自筹资金8万元，兴建东水西调工程，解决了这个村“靠天田”的灌溉问题。在道路林网建设管理方面，该市积极探索建立与市场经济体制相适应的建设管理新机制，2001年以来，全市共拍卖、发包农田道路林网660公里。湖屯镇中王村，将14个林网路段，150亩丰产林全部拍卖到户，村里增收10.5万元，既增加了村里的收入，又加快了道路林网建设和塌陷地开发，解决了以往“年年栽树不见树”的问题。

需要注意的是，在通过市场手段筹集农村公共产品供给资金时，一是要保护出资人的利益。对建成后的农村社会公共产品要明晰产权关系，该属集体的就归集体，该属农民个人的就归农民个人，不能侵犯出资人利益。公共产品的受益者应按规定缴纳一定的服务费，用于折旧和维修。对服务费的分配要按照产权归属来进行，占份额小的少分配。产权明晰后，农民经营的农村公共产品具有私人产品的某些属性，应当采取各种优惠政策，保护他们生产和供给农村准公共产品的积极性。二是政府应加强监管，防止侵害公众利益。由于公共产品具有垄断性，提供者可能利用这种垄断，提高公共品价格，从而加重农民负担。乡镇政府应加强价格管理，引导提供者与受益者通过协商确定价格。

（3）完善农村公共产品供给的资金的使用与管理制度。当前，农村公共产品供给中一方面是存在资金不足的问题，另一方面，现有资金管理不善，使用效率不高的情况也普遍存在。表现在为数不多的财政资金不是用于公共产品生产，而是投入到竞争性生产领域，举办乡镇企业；乡村两级招待费用不断增长等等。解决这个问题，一是在乡镇完善公共财政制度。强化财政预算对财政支出的约束功能，杜绝非公共性开支。二是加强“村务公开”和“民主理财”，提高村集体资金使用效率。在实行“一事一议”时，一定要实行财务公开，并张榜公布，让农民对每一分钱的使用了解得清清楚楚。

3.建立农民协会，提高农民的组织化程度，更好地代表和维护自身权益。农民负担问题看似一个经济问题，实则是一个政治问题，是农民的财产权利在膨胀的基层国家行政权力面前软弱无力，被随意剥夺的问题。因为从农民负担的构成来看，“头税轻，二税重，三税（‘三乱’）是个无底洞”，也就是说在体制内的“蛋糕”（农业剩余）划分上，农民利益是得到尊重的，农民负担沉重主要是基层国家行政权力通过“三乱”随意剥夺农民的财产权。

那么基层人民政府为什么不是“代表最广大人民的利益”，而是肆意侵害人民利益呢？公共选择理论认为，政府是整个社会的利益代言人，其行为考虑了整个社会的福利，并且政府也存在自己的私利。而且，不同的社会群体及政府自己利益之间存在冲突，各方在政府收益中的权重是不一样的。诺贝尔经济学奖获得者布坎南曾经指出，在公共决策中并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。为什么占我国人口大多数的农民在这个“缔约”过程中往往处于劣势地位，利益受损呢？这是因为我国农民虽然多，但是在一家一户的生产经营状态下，农民之间缺乏有机的联系，犹如一盘散沙，因此在与其他社会群体的博弈中处于劣势。从这个意义上讲，要保护农民的利益就要将农民组织起来，通过集体的力量表达和维护自身利益，因此，成立农会是确保农村税费改革后农民负担不反弹的重要保证。并且，从当前的情况看，成立农会的条件基本具备。

（1）从成立农会的意义来看：

①成立农民协会是国际通例。在美国有美国马铃薯协会、加州杏仁协会、美国森林协会、美国大豆协会、美国棉花协会、美国肉类出口协会、美国新奇士橙协会等。尤其是美国大豆协会，它在推进美国大豆对中国的输出方面发挥了很大的作用。

②成立农会是市场经济的必然要求。农民通过农会参与市场交易，可以化解市场风险。农业产业协会不仅是代表农民利益的群众组织，更重要的是通过这一组织，可以打破农业的“小而全”，推进农业向专业化和规模化方向发展；通过专业科学技术的研究和交流，促进农产品产量和品质的提高；进一步实现农产品生产、加工和销售的一体化经营；通过这一组织，制定同业技术标准，传播同业信息，交流同业经验，规范同业行为；使这一组织成为连接小农民与大市场的桥梁。

③成立农会有利于乡镇政府职能转变和机构改革。政府改革分解的职能可以交给农会去承担，如现在乡镇有关农业技术推广，农业产前、产中和产后服务的功能都可以由农民协会来承担。

④恢复和发展农会还有利于农村社会稳定。当前农村社会中存在的诸如集体上访、暴力事件等不稳定因素，与农民的意见没有一个自己所信赖的、具有组织化、秩序化特征的渠道表达，不少农民常常盲目自发行动有密切的关联。如果通过农会把分散的农民组织起来，就可以大大降低政府与农民对话的成本，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解。

（2）从成立农会的可行性来看：

①我国有建立农会的传统。在土地革命时期，农会曾经发挥了巨大的不可替代的作用。对农会的地位和作用，毛泽东在著名的《湖南农民运动考察报告》中作了热情洋溢的高度评价。正是这个农民组织成了中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量。解放战争时期和建国初期，中国在广大农村组织了贫下中农协会，开展了土地改革运动，实现了“耕者有其田”的农民拥有土地所有权的改革目标，再一次发挥了农民组织的作用。进入社会主义改造时期，农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社，农民组织由政治斗争转向发展经济，开创了中国农村合作经济组织的先河。

②一些社会阶层或群体都有自己的组织，如工会、妇联、工商联、商会、各种工业产业协会和个体劳动者协会等等，来代表这些阶层的利益，表达他们的声音，在政府与各阶层之间建立起沟通的渠道。因此，农民也完全可以建立自己的群众组织。

③农民在生产生活实践中已经建立起一些组织，如农业专业技术协会、水利合作社等等。农民自发成立的这些组织，既为农民协会的成立积累了经验，也打下了群众基础。如肥城市潮泉镇张庄村为解决农业灌溉问题，按照自愿、平等、互惠、互利的原则，于1998年5月成立了孟庄水库使用社，共有社员38户。

当然，成立农会时也要注意几个问题：①农会是由农业生产者自愿参加，以维护会员的合法权益，满足会员的正当经济要求为宗旨，并以经济互助合作为主，具有法人地位的民间自治团体。农会的宗旨是为农民谋利益的社团组织。农会必由农民办，农会必由农民管。②农民协会不宜与社区行政组织重合。如果村委会就是农会，村主任就是农会会长，那么农会有没有都一个样。③农会的活动原则是自愿参加，自选领导，自聘经理，自筹经费，自主会务，避免农会的行政化和官僚化。农业产业协会是农民的组织，协会的领导成员必须是农民或真正代表农民利益、有农业产业经验的科技、教育、经济界的社会人士。党委和政府的现职人员，不宜担任协会的职务。

【注释】

(1)本文作者：任宝玉、徐增阳。泰安市、肥城市和仪阳乡有关部门对我们调查研究提供了诸多便利，在此一并致谢！

(2)由荣敬本等人提出，指一级政府组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。