五、余论及改革建议

每项改革都会产生一些积极的作用，同时也会产生一些负面的影响，农村税费改革亦不例外，而且许多负面影响并非农村税费改革本身所致，而是由于相关的配套改革没有及时跟上造成的。很显然，单纯的农村税费改革很难取得成效。在进行农村税

①应该说，目前的转移支付还不健全：其一，将必要的转移支付视为对乡镇的一种“恩赐”；其二，具体的转移支付还没有建立与公共品生产、供给相联系的配套制度，甚至形成新的苦乐不均现象——“会哭的孩子吃奶多”。费改革的同时，还必须进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革。

（1）乡镇公共财政改革，就是要消除县乡之间偏重的财政承包体制，将乡镇财政建设成为一级自主性公共财政，使乡镇财政真正担负起本社区内公共品生产、服务的职能。然而，目前的乡镇财政却承担了大量本应由上级政府和国家负责的事务，结果导致乡镇财政支出不断增长，乡村人民必需的公共品和公共服务得不到满足，农民负担加重，乡镇机构大肆膨胀等一系列问题。如果各级政府都能自觉担负起属于自己相应层次的公共品生产和服务的职能，一些不必要的乡镇机构、组织（过去有不少乡镇机构、组织是上级政府及其职能部门基于自身利益要求而设立的）也可随之撤销，乡镇政府就会因此减少大量的（外部）财政支出。

另外，还必须保证乡镇财政有比较稳定的收入来源。从安徽省农村税费改革来看，农业四税很难满足乡镇财政的基本公共开支需要。市场化改革以来，农村社会也出现了较大的贫富差距，国家可以因时开征所得税、财产税和遗产税等调节性税收，将乡镇范围内的这些税收全部作为乡镇的财政收入。或者，增加国税收入的乡镇分成比重。同时，还要建立和健全转移支付制度，支持地方进行公共建设。

（2）要想消除县乡之间偏重的财政承包体制，建立乡镇自主性公共财政，就必须同步进行乡镇自治式政治改革。乡镇自治式政治改革，并不是撤销乡镇政权，实行完全的“乡镇自治”，而是建立和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主参与机制，乡镇财政就容易偏离乡村公共品生产和服务的职能，而成为少数人腐败的温床。“要使乡镇财政提供的服务满足辖区内农民的需求，就必须在农村进行民主制度建设，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制，使乡镇政府受社区农民约束，执行农民的意愿。”诚如有学者所分析的，乡镇财政之所以偏离公共财政职能，其主要原因是“乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意愿为主，社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利”⁽²²⁾。而乡镇政府之所以会“听命”（服从、依附）于上级政府，是因为他们的权力直接来源于上级而非乡村人民，因此，要想改变这种状况，就必须首先改变其权力来源问题，即乡镇政府应该由乡镇人民直接授权建立。

（3）要想使乡镇自治式政治改革真正得以进行，就必须适时进行政府间的分权式体制改革，即按照宪政的理念，合理划分各级政府之间的权力范围及其限度，在上下级政府间建立制度化的民主合作式新型关系。

【注释】

(1)本文作者：吴理财。本研究在田野调查中，得到了彭万青、邵竹山、袁竹灿、洪国民、方卫民、陈霜竹、王世胜等人的帮助和支持，在此一并致谢。

(2)从安徽省的试点情况来看，农村税费改革在减轻农民负担方面取得了明显成效。农村税费改革头一年（2000年），安徽省就因为农村税费改革减轻农民负担16.9亿元，比改革前一年减轻了31%，全省农民实际人均政策性负担仅为75.5元；第二年，又在上一年的基础上减轻农民负担6.8%，农民实际人均负担降到70.4元。如果再加上减少的“两工”负担25亿元（按每工6.8元折算），停止向农民收取世行贷款和农业综合开发部分有偿债务18亿元，以及因治理乱收费等而减少农民不合理负担40亿元。农村税费改革两年来，安徽省共减轻农民负担已逾100亿元，人均减负约200元。由于这些可观的绩效，农村税费改革赢得了农民的热情拥护。

(3)几乎每次税制改革都遭到时人的批评：杨炎进行两税制改革时，当时就有人反对说，租庸调制三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就简的来历忘了，遇到政府要用钱和劳役，又不免要增加新的项目。而这些新项目本来就有，已并在两税中征收了，如果再另外增加名目岂不是加倍征收！王安石推行免役法时，苏东坡、司马温公等也是极力反对；明朝推行一条鞭法时，同样遭到黄宗羲的指责；清时实行摊丁入亩，时人李光坡亦发表了类似的反对意见（《清朝经世文编》卷三十，李光坡《答曾邑侯问丁米均派书》）；钱穆先生对历史上的这类改革亦不赞成，他还认为，“这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来重看轻徭薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢？”时下进行的农村税费改革，也有人表示相同的忧虑，认为农村税费改革难以跨越“黄宗羲定律”的陷阱。以上观点，可分别参见黄宗羲：《明夷待访录·田制三》；钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2001年6月北京第1版；孙翊刚主编：《中国农民负担简史》，中国财经出版社1991年8月第1版；秦晖：《税费改革、村民自治与强干弱支：历史的经验与现实的选择》，民政部基层政权和社区建设司、美国卡特中心合办“村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会”（2001.9.2～5）论文集。

(4)有的省份（例如湖南、河北）则将自筹资金列入预算外资金，其收入结构则由预算内资金和预算外资金两块组成。可参见《湖南省乡镇财政管理条例》（2000年1月15日湖南省九届人大常委会十三次会议通过）、《河北省乡镇财政管理条例》（1995年12月26日河北省八届人大常委会十八次会议通过）等。

(5)参见国家财政部《乡（镇）财政管理试行办法》（1995年正式颁布试行）。

(6)分别参见孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，载《经济研究》1993年第9期；樊纲：《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，载《经济研究》1995年第6期；黄佩华：《财政改革和省级以下的财政》，载《经济社会体制比较》1994年第5期。

(7)《关于进一步完善乡镇财政体制的若干意见》，http：//www.ahetc.gov.cn/news/ahnews/200005/00052313.htm。

(8)丁保利、程利剑：《安徽省农村税费改革试点情况的调研报告》，载《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2002年第1期。(www.daowen.com)

(9)周焱：《安徽农村税费改革调研报告》，载《经济理论与经济管理》2001年第5期。

(10)参见http：//www.unn.com.cn/GB/channel346/1690/2029/2032/200102/23/40242.html。

(11)例如徐勇、赵树凯、贾康、白景明、郭书田等均主张实行“乡派”，即将乡镇政府改为县政府的派出机构；而郑法、綦彦臣等则主张撤销乡镇政权，实行“乡镇自治”。分别参见徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期；赵树凯：《农村基层组织：运行机制与内部冲突》，载《经济要参》2001年第32期；贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，载《经济研究》2002年第2期；郭书田：《农村经济与农税改革》，载《中国管理科学研究院农经技术研究所通讯》2001年第11期（总第87期）；郑法：《农村改革与公共权力的划分》，载《战略与管理》2000年第4期（总第41期）；綦彦臣：《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》，转自http：//www.sixiang.com。本人既不赞成虚化和撤销乡镇政权，也不主张实化乡镇政权，即将乡镇政权建设成为一级完备的政权组织，而主张“虚实结合”，即转变“乡政”职能，主动适应村民自治、农村政治社会转型和社会主义市场经济发展的需要，进行乡镇民主改革，建构一种全新的“民主、竞争、合作”式政治体制。参见拙文：《新时期‘乡政’建设思路探讨》（未刊稿）。

(12)尽管其间名称、形式有些不同，但是实质上都是承包体制。就名称而言，1986年之前的财政体制被称为“分灶吃饭”体制，1987年以后称之为“财政包干制”（参见李实、J·奈特：《中国财政承包体制的激励和再分配效应》，载《经济研究》1996年第5期）。就其形式而言，主要有以下几种：定收定支，收支挂钩，总额分成；定收定支，收支包干，收入大于支出的定额上解，支出大于收入的定额补助；核定基数，上缴递增包干或补贴逐年递减；定收定支，超收分成或增长分成，支出下拨，超支不补，结余留用等。

(13)鲍尔：《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社2000年版；转引自谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》，载《中国农村观察》2002年第2期。

(14)关于国家能力的论述，请参见王绍光、胡鞍钢：《中国政府汲取能力的下降及其后果》，见香港中文大学《二十一世纪》1994年2月号。

(15)诚如王绍光所言：乡村教育并不是一种地方性质的公共物品，其受益者不仅仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益，这也是国家大力推行九年义务教育的依据。同时，接受九年义务教育也是所有适龄儿童的权利。城里的孩子毫无例外地能享受到这个权利，农村的孩子，尤其是贫困地区农村的孩子和贫困农户的孩子，也应该能够享受这个权利。因此，不论是于理于法，把承担教育经费的压力转嫁给乡镇政府和农户都是错误的。参见王绍光、王有强：《公民权、所得税和预算体制》，载《战略与管理》2001年第3期。

(16)参见谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》，载《中国农村观察》2002年第2期。

(17)参见樊纲：《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，载《经济研究》1995年第6期。

(18)参见王绍光、王有强：《公民权、所得税和预算体制》，载《战略与管理》2001年第3期。

(19)参见戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社1994年版。

(20)参见黄树民著，素兰、纳日碧力戈译：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

(21)［美］杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社1994年8月第1版，第13、33页。

(22)参见谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》，载《中国农村观察》2002年第2期。