二、乡镇财政缺口：个案分析

农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元（可参考表二）。

表二　S镇农村税费改革前后收入政策性增减因素对比情况（万元）

注：S镇地处皖西南，在农村税费改革之前农民负担就相对较轻，因此政策性增减幅度低于全省平均水平。(www.daowen.com)

虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“制度外收入”或“非规范收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的，总体而言，安徽省北部地区政策外收入较高，南部地区较低（从S镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。

乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖“非规范收入”（制度外收入）弥补。现在农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元，地税和国税收入20万元，合计财政收入363万元，而支出人员工资409万元，民政优抚30万元，计划生育23万元，工作经费40万元，收支相差137万元⁽⁸⁾。皖中定远县张桥镇改革前总收入307万元（其中政策性收入266万元），改革后只有162万元，减少收入145万元（其中政策内减收104万元），减幅达47.23%。2000年该镇财政收支缺口大约是30万元⁽⁹⁾。又如皖南的G乡，改革前（1998年）农业税和特产税收入65.3万元，乡统筹67.1万元，国税收入22万元，地税收入（含工商营业税、企业资源税、屠宰税和外出务工经商所得税等）59万元，实际可用财力为196.9万元，改革后（2001年）农业税99万元，农业特产税1.万元，土地有偿收入2.5万元，企业管理费1万元，其他收入0.2万元，国税收入20万元，地税收入20万元，实际可用收入128.9万元，减少收入68万元，加上转移支付和结算等收入，2001年该乡实际财政赤字30万元。

另外，还有乡镇财政的负债问题。据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政平均负债达300多万元。乡镇举债的绝大部分是前几年农村基础教育达标和发展乡镇企业引起的。尽管这些债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是，由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，这些改革前留下的乡镇债务问题就没有消解的希望，原本失衡的乡镇财政，背负着如此沉重的债务重担，还能支撑多久？