三、后续的改革及可供选择的治理方式

面对严峻的社会经济形势，荆门市已经开始了体制创新和改革的探索。尽管不同县市发展很不平衡，改革之中也存在这样或那样的问题，但是改革毕竟已经启动了。尤其是农村税费改革及配套改革已经走在全省的前列。新的市县领导人也意识到单纯的税费及经济改革并不能解决乡村的问题，决心进一步推进乡村行政和政治体制的改革，重建乡村治理体系⁽²⁾。这一切事实上表明，荆门的改革已经走到这样一个关口，必须对现行县乡村组织和管理体制进行综合性的改造，建构适应社会主义市场经济体制的新的乡村管理体制，在民主和法制的基础上实现乡村社会的有序治理。基于乡村的现实及宏观社会政治条件，我们认为，乡村后续的改革可从如下方面进行探索。

（1）从村一级来看，当前应从技术层面和制度层面进行改革和创新。

从技术层面来看，一方面应进一步完善税费改革政策，另一方面，当前应进一步完善村民自治制度，如调整选举时间的安排，完善候选人的确定方式，选票的设计，强调秘密投票，并进一步健全农村已经存在的党员活动日、村民代表会议等制度，使之制度化和经常化。从制度层面来看，当前应进一步改进基层党支部的领导方式和方法，加强党的领导与村民群众的联系，扩大支部权威的群众基础，理顺两委关系。从目前来看，村一级可以普遍推行两票制选举村支书的办法。

从税费改革政策来看，应发动农民和依靠农民，真正核实农村耕地面积、常年产量，按实际情况重新确定每户农民的应税额。对于税费改革后的收入损失，县乡村的分摊比例应进行调整，增加县乡承担的减负额度，加强村级财政收入和经济保障。我们测算，按税费改革的要求，乡镇机构和人员的精简及职能转换后，至少可以降低乡村两级支出的1/4。在农业型乡镇，税费收入主要来自农业和农村，假定乡镇财政收入全部来自农业并与支出平衡（这是荆门大多数乡镇的状况），这种情况下，我们如果将税费改革后乡镇一级减少的1/4的支出全部转为村一级收入，按税费改革后两附加占两税20%的比重重新计算，可以算出村一级收入占到两税两附加总额的38%左右。而以当前税费改革中两附加占两税20%的比例计算，村一级收入仅占两税两附加总额的17%。就是说，通过调整乡村两级的财政分配，可以将村一级的收入提高一倍多一点，从京山县税费改革试点的情况来看，村一级有这样的收入，应该可以维持正常运转。

从村级民主建设来看，山西河曲首创了两票制选举村支书的办法。具体地，是在村支部书记选举中，先经由村民投信任票，只有村民所投信任票过半的村支书候选人才能参加村党支部选举。两票制的好处不仅是扩大了农村基层民主，而且经过村民投信任票的村支书在村民中的威望会更高。有一些村支书也强烈要求经过村民的信任投票，免得村主任说村支书只是十几个党员选出来的，而村主任是1000多村民选出来的尴尬。两票制选村支书还可以将个别乡村两级串通一气，工作能力不强或经济存在问题的村支书选掉，增强村民对村支部的信任，提高村支部在农村的战斗力和堡垒作用。

从我们调查情况来看，除少数人的担心以外，大部分乡村干部和几乎所有村民都非常欢迎两票制的办法。有村支书说，如果一个村支书不能获得全村半数村民的信任票，这样的支书肯定是不合格的支书，他的工作没有群众基础，也不可能做得好。从理论上讲，两票制选举村支书正好与江总书记提出的“三个代表”相合。既然共产党代表最广大人民群众的利益，那么在村支部选举中，让村民投信任票，只有那些受到人民群众信任的村支书候选人才有资格在党内被推选为村支书。人民群众都不相信的人，党内当然不能相信。

在实行两票制的同时，应鼓励和支持村支书竞选村委会主任。一旦获胜，可以依法实行支书主任“一肩挑”。一般来说，经过村民信任投票，然后在村支部会议上选为村支书的人，一定是农村中具有相当影响力的人，这样的人竞选村委会主任，成功的希望很大。不过，在实践中，通过支书竞选村委会主任来达到支书主任“一肩挑”，要解决一些问题：一是村支书竞选村委会主任失败之后怎么办。山东省的做法是，竞选村委会主任失败的村支书，一般不再担任村支书职务，而让竞选成功的村委会主任反过来兼村支书（如果当选村委会主任是党员的话），如果当选村委会主任不是党员，就尽快培养入党，然后兼任村支书。二是若竞选村委会主任成功的村支书犯了错误或出现欺上瞒下、消极无为甚至拒绝服从上级或专断对待村民的情况怎么办。“一肩挑”的村支书对乡镇说自己是村民选举出来的村委会主任，对村民说自己是代表乡镇利益的村支书，事实上两边的话都不听，这就要求加强村民代表会议等对村主任职位的民主监督。从现实考量，当前应鼓励那些的确有相当群众基础、工作踏实、能力很强的经过两票制选出的村支书竞选村委会主任职务，从而实现“一肩挑”，但一定不能将“一肩挑”作为一种模式，要求村一级均如此实践之。

（2）“一事一议”是税费改革后村级民主的新的增长点，与村民自治的精神也是一致的。当前应进一步推进村级重大事项的“一事一议”工作，实现村民群众的自我决策、自我管理和自我服务。

税费改革要求取消统一征收共同生产费，并逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。要求两工取消后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产性公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论，按多数人的意见做出决定。这不仅是为了堵住向农民摊派和收费的口子，切实减轻农民的负担，也是为了真正落实村民的事村民办的自治原则，为村级民主的发展及村民自治提供了制度上的保障。一事一议的实质就是民主决策，由村民决定哪一件事情应该办、可以办以及如何去办。从实践来看，有的收到了很好的效果，如沙洋县毛李镇三坪村2001年冬，村干部动员村民兴修水利特别是新挖和改造当家堰，在具体过程中，村干部不插手其中，而由村民自主决策，自我管理，取得了很好的效果。特别是三坪五组在村干部的动议下，召开全组村民会议，讨论决定亩平集资15元开挖大堰，村民在会议上推选负责的村民组成挖堰领导小组，具体负责挖堰工作。不由村组干部出面，而由村民与推土机师傅协商，按推土机烧油数量而不是按传统的土方或推土时间来确定工程款，村民盯着推土机将油烧完，从而大大节省了挖堰费用。一事一议对于充分发挥村民群众民主决策和民主管理的作用有十分重要的意义。从制度建设上看，当前应该将一事一议与加强村民代表会议制度和村民议事制度结合起来，使一事一议有制度上的保障。

（3）在当前农村特定经济社会形势下，乡镇政权如何定位，职能如何转变，如何建立精干、高效、廉洁和廉价的乡镇政权，有着极大的探索空间。

若在乡镇一级花费精力和时间进行适应当前农村形势的改革尝试，可以产生重大社会政治影响，为当前全国乡镇一级的改革提供经验。从目前来看，乡镇一级的改革有两个不同的方向：一是以扩大乡镇民主为中心线索的方向；二是简化乡镇职能，减少乡镇干部，撤销乡镇政府，建立作为县政府派出机构——乡公所的方向。就理论界的讨论而言，这两个方向都有众多学者的理论支持。

就扩大乡镇民主来说，目前有两个可以选择的方案：一是试行乡镇长直选；二是强化乡镇人大建设。乡镇长直选的试验最早是1999年四川省步云乡直选乡长的试验，总的来讲，直选试验比较成功，在全国影响很大，海外有很多媒体报道。从高层来看，一部分人抱着试试看的态度，还有人明确反对。《法制日报》发表署名文章，认为直选乡长违反了宪法和地方政府组织法。

步云直选乡长试验之后，深圳大鹏镇在2000年搞了镇长直选的试验，影响也很大。大鹏镇镇长直选试验为了不违法，采取了变通的办法，具体地说，大鹏镇通过直选出一个惟一的镇长候选人，再由镇人大投票选举这个惟一的镇长候选人为镇长。有人还建议可以将直选出来的惟一镇长候选人由镇人大鼓掌通过即可。

在1999～2001年直选乡镇长的声音很高，理论界有很多人持支持态度，认为由村一级直选到乡镇一级直选，将造成民主化进程的农村包围城市。也有不少反对的声音，认为乡镇长直选与当前农村的实际情况距离太大，搞不好会出现国家对农村控制能力的弱化。这些反对的理由还认为，扩大民主不一定非得由村到乡镇到县再到中央，是否民主，主要是在中央一级，与地方各级的关系不是很大，例如欧洲一些国家由中央任命地方政府官员，但并不影响我们说这些国家是民主国家。

从荆门市的调查来看，大多数县乡干部对乡镇长直选有顾虑，认为不好操作，担心出乱子。但不少乡镇干部也认为，从长远来看，乡镇长甚至国家领导人的直选也是可能的。可以说，扩大乡级民主是未来的发展方向。从全国其他一些地方乡镇长直选的实验来看，上述有些担忧的问题并没有出现。自然，乡镇长直选比村委会直选要复杂得多，如果进行实验，应做细致地组织准备工作，并对现行的乡镇干部管理体制进行调整和改革，干部要能出能进，能官能民，否则，乡镇长直选可能会存在一些问题，如一个普通农民是否能参与竞选，而国家干部落选后怎么办？在全面实行乡镇长完全由全体选民选举有困难的情况下，可以考虑实行“有限的乡镇长直选制”，也就是由全乡选民代表组成选举团，推选乡镇长候选人，最后由乡镇人民代表大会对推选的候选人进行差额选举。在所有过程中，都应贯彻差额和竞争的原则。

（4）强化乡镇人大权力和地位，是加强乡级民主，改进乡镇工作的又一种现实的选择。

乡镇人民代表大会是法律规定的乡镇的权力机关。加强乡镇人民代表大会，不仅有利于发展基层民主，而且有利于让乡镇兼顾当地农村实际，在对上负责的同时也对下负责。探讨当前乡村出现的严峻形势，一个重要的因素就是与乡镇一级缺乏自下而上的监督，特别是乡镇人大的监督有关。要强化乡镇人大的作用，可以考虑从以下方面着手：

第一，设立专职的人大主席团主席和副主席，取消当前实行的由乡镇党委书记兼人大主席团主席的做法。乡镇一级是基层政权所在，其范围较小，规模不大，乡镇党委政府高度兼职、重合的程度很高，乡镇党委一般都通过党委成员在乡镇政府中兼任镇长、副镇长，有效地实现了党对政府的领导，乡镇一级的决策事实上都是由乡镇党委做出的，因此，由乡镇党委书记兼任人大主席团主席，事实上是让自己监督自己，其效果可想而知。且乡镇党委书记工作很忙，很少有时间来精心考虑人大的工作，而人大专职副主席的地位不高，在主持乡镇人大的日常工作中要发挥作用必然感到力不从心。

第二，建议延长乡镇人大的会期，将每年1次，1次1天会期改为每年1～2次，1次3天会期。会期太短，人大代表不能充分地参政议政，也不能真正有效地行使自己的权力，由此造成人大会议走过场的问题。3天会期中，可以要求乡镇正副乡镇长和一些主要职能部门的负责人就分管工作作述职报告，并由人大代表当场评议，不能通过的述职报告，限期整改，整改仍然通不过，必须撤职待岗。3天会期中，还应对政府工作报告和财政收支预算报告进行讨论表决，对一些重大决策进行讨论表决。(www.daowen.com)

第三，乡镇人大的表决一律实行票决制，并且只允许在秘密投票间写票投票，不允许举手表决或鼓掌通过的形式。目前村委会选举秘密投票深入人心，几乎所有乡村干部和村民都认为秘密投票有利于表达真实意愿，有利于监督政府工作，也有利于强化乡镇政府的责任感。由村一级的票决到乡镇人大的票决，必将推动乡村民主的发展。当前乡村民主的发展，正在于诸如秘密投票这样一些技术性环节的落实到位。在民主大方向确定下来之后，技术性环节就成为关键所在。

第四，乡镇长和副乡镇长同时实行差额选举。按法律要求，乡镇长的选举应实行差额选举，除非只有一个候选人。但目前只有副乡镇长实行差额选举，而乡镇长都是等额选举。这违背了民主的精神。在未来的乡镇长选举中，组织部门至少应考察确定两位乡镇长候选人，并由他们在人大会议上发表演讲，由人大代表投票选举，过半者当选，落选的乡镇长候选人自动进入副乡镇长候选人行列，参加副乡镇长的差额选举。

总的来说，发挥乡镇人大作用应是今后发展农村基层民主的一个方向，也是监督约束乡镇政府的一个方向。在调查中发现，有的乡镇政府每年财政预算支出不足100万元，实际支出却超过200万元。越来越多的乡镇主要负责人成为走读干部，书记、镇长往往一人一辆专车。强化乡镇人大的作用，可以在相当程度上约束乡镇长的行为，加强对政府的监督。

（5）如果从乡镇职能转变、精简机构及减轻农民负担来看，实行“乡公所制”也是改革乡镇管理体制的一种可供尝试的探索。

虽然目前全国尚无试验，但理论界已有人论证乡公所的合理性，如温铁军研究员和徐勇教授都曾论证重建乡公所的合理性。从理论上讲，乡公所特别适宜于当前乡镇一级职能简单、主要职能是协助收取税费和上传下达的荆门农村的实际。一般来讲，一级政府一级财政，政府的功能是通过积极理财来为当地提供公共服务，发展地方经济。但是税费改革之后，乡镇政府功能将会大大简化。在调查中，一些干部认为，农业型乡镇，政府功能越简单，机构越少，就越好。几乎所有乡村干部都认为，乡村两级目前70%以上的功能是协助收税费，乡镇一级大部分站所成为收费养人的地方。若乡村两级不收税，人员还可以大大减少。这说明撤销乡镇政府、建立乡公所有一定的可行性，可以通过弱化乡镇政权组织、精简机构、减少人员、节省成本，以减轻农民的负担。

从具体操作上看，可以先选一个拟撤并的乡镇作建立乡公所的试点（2001年荆门全市即有10余个乡镇撤并）。其具体办法如下：

第一，将乡镇政府、党委、人大、政协合并，不再设立人大，仅设人大、政协两个联络员。乡镇党委改为总支，乡镇政府改为乡公所，设乡长1名（可以由乡总支书记兼任）、副乡长若干名。以下设若干职能办公室，每个副乡长兼1个职能办公室的主任。

第二，撤销乡镇财政所，将其职能一分为二：一部分并入乡公所，起会计作用；一部分并入税务部门，专门征收税费改革后的农业税，或将此职能合并到乡公所。

第三，将属于乡镇管辖的“七站八所”分为两类：一类是中介服务性的站所，逐步推向市场；一类为具有行政职能的站所，并入乡公所的职能办公室。

第四，由县直部门直管的设在乡镇的站所，一部分仍然由县直部门直管，如税务、工商部门；一部分可以下放到乡公所，并入乡公所职能办公室。

一般来讲，除少数具有工商业基础和具有发展成为中小城市潜力的乡镇以外，乡镇一级均可以改为乡公所，这对于理顺当前农村基层行政关系，简化乡镇职能，减少乡镇经费开支，减轻农民负担，使乡镇一级做到事权、财权的统一都大有益处。建立乡公所之后，乡镇一级不再有独立的财政收支预算，其财政收支预算全部纳入县一级，乡公所作为县一级的派出机构，由县政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。

（6）乡村治理及乡镇机构改革与县级管理体制转换密切相关。无论是加强乡镇民主建设还是进行乡公所的改革，都要求县级管理体制进行配套改革。县乡村联动改革应是基本的方针。

在调查中，一些乡村干部就指出，乡镇工作及机构设置直接受制于县。乡镇民主建设没有县级的支持不可能进行下去。同样，在目前的体制下，如果对县政府的行为没有有效的监督，乡镇政府的职能没有根本性的转换，即使实行乡公所制度，也不可能真正减少乡镇的人和事，也不可能减轻国家的财政负担和农民负担。因为县对乡镇的直接控制可能为县向乡镇安置人员、摊派事务提供方便。历史上几次实行县派出机构不成功就是一个教训。因此，乡公所制度的成功与否事实上取决于县政的民主化及管理的法制化。取决于对县政府的行为的有效制约。正因如此，乡镇村的改革必须与县级机构和体制改革实行同步联动改革。没有县政的改革，乡镇村的改革也难以真正推行下去。在税费改革过程中，应切实推进县级组织和管理体制的改革，精简机构。从目前来看，尤其应对乡镇之内的“七站八所”进行分类改革。有的机构，如国家和地方的税务部门，应加强国家的垂直领导，强化国家合法税收的征管力度，并增强公安派出所及司法部门的独立性，减少与地方政府的利益关联，从而消除地方对这些部门的不当干预及地方保护主义，并为司法独立、公平税赋及市场的一体化创造条件。对于其他事业单位，应分为两类：一类是服务性的站所，如兽医站、水产站、广播站、农机站、农技站，推向市场，变成市场中介机构，取消财政拨款，使之自负盈亏；一类是管理性机构，如财政所、土管所、计生站、经管站等并入政府内，作为政府内设机构，精简人员，降低财政支出。财政所的功能一分为二：一是会计职能单列；二是收税职能。前者与政府的相关职能合并，后者可以与地税部门合并。只有对县直下派部门进行精简、合并及体制转换，才有可能为乡镇机构的改革及体制转换提供空间，并为根治农民负担及改革国家对乡村的治理提供条件。

（7）无论县乡实行何种体制，都要求转变职能及运行方式。在市场经济条件下，县乡政府主要职能应该是只负责公共秩序和公共管理并为提高农民收入创造外在条件，而不是代替农民决策，去兴办企业、调整结构、发展经济。换句话说，就是应该实行“消极行政”。

可以说迄今为止的县乡村管理体制依然是“压力型体制”或“积极行政体制”，乡镇政府也是一种“全能政府”。这与我国的宏观发展战略直接相关。为了推动乡村社会经济的发展，并实现国家的现代化和工业化，各级政府都努力从农村吸取资源，加强对社会的计划调控和管理。现行的体制也是以计划经济为基础建立起来的，政府职能过于宽泛。从目前来看，由于农村经济不景气，农民收入持续走低以及加入WTO的压力下，从中央到地方及乡镇都自觉不自觉地将招商引资、发展农村经济、增加农民收入、减轻农民负担放在工作首位。然而，不少人不是按照中央的精神对农民“少取、多予和放活”，依靠农民自身的努力解决经济和生产上的困难，似乎更多地重视和热衷于“压”和“管”，包办代替，直接参与经济活动，并层层下达指标，以“调整农业产业结构”、增加农民收入。毫无疑问，增加农民收入离不开农村和农业经济结构的调整，增加农民收入也需要政府的政策支持。但是，农村和农业经济结构的调整归根到底是农民自己的事，在一种宽松的政策环境下，市场规律会教会农民去选择和优化符合当地特点的经济结构。其实，从改革以来的经验来看，农村多种经济的发展及乡镇企业的兴起最初都不是政府有意识推动的产物，而是农民自主选择的结果。一些地方的实践恰恰表明，政府的不正当干预、包办代替甚至强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、上项目、搞开发，造成了巨大的资源浪费，制约了农村经济的发展，并加重了农民的负担。前些年的“普九”达标，发展村办企业，消灭“空壳村”，强迫农民调整产业结构，小城镇建设以及招商引资等等工作，大多数都是很不成功的，这也是造成沉重的乡村债务的重要原因。在层层重压之下，不可避免地助长政府权力的扩张和财政的扩张，出现经济上和政治上的短期行为，并不断地参与和干预乡村的经济活动和农民的生产经营自主权。况且这种行为一旦与乡镇政府及其乡村干部的权力和利益相联系，也就变得失控和恶化，这也是国家希望减轻农民负担却收效甚微，而各种形象工程、政绩工程遍布乡村的重要原因。这种权力扩张显然与市场经济发展不相适应，也与WTO的精神相违背。

在我们看来，当前应实行“消极行政”，县乡镇政府只能承担公共事务及法定的事务的管理，不应去做法定之外的事；对于其他社会组织、个人可以做的事，不要去包办代替，更不能与民争利。这种消极行政并不意味乡镇无所事事，事实上，从一定意义上说，这种消极行政也是一种依法行政和积极行政，要求乡镇政府承担并履行应尽的乡村公共管理的职责。不能荒了自己的田去种别人的地。

为此，必须对当前乡村的一些具体政策进行调整。如乡村小城镇建设上，应按经济规律办事，不能遍地开花，要求每个乡镇都投资发展和扩大乡镇规模。沙洋县县委书记钱先发总结小城镇建设的教训时说，小城镇建设完全没有必要镇镇开花，而应发展重点小城镇。要让农民向重点小城镇集中。他计算说，沙洋县有60万人口，若重点发展沙洋镇、后港镇和十里镇，每个镇有20万人口，则所有沙洋农民都可以转入城镇生活，现在的大多数乡镇的小城镇建设将失去作用。除少数具有发展为中小城市潜力的大镇如各县市的城关镇、京山县的宋河镇、钟祥市的胡集镇、沙洋县的后港镇应鼓励发展，其功能较完备之外，其他一般乡镇的小城镇发展不能作为主要目标。它们的职能只有三项：一是维持社会治安和公共秩序；二是协助收取税费；三是上传下达和公共服务。其他诸如小城镇建设、招商引资、兴办乡村企业、调整产业结构等等职能不再强调，也不用作考核乡镇工作实绩的方面。

尤其是当前应调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担。在乡镇基层政府的政绩评价方式上，应从根本上改变由上级定指标、下任务、最终检查验收的方式，将政绩评判及对基层干部的监督权交给农民群众，由群众提出乡镇政府的工作任务和职责，由群众来考核干部的履职情况。尤其是乡镇政府是农村基层政府，乡村干部直接与农民群众打交道，农民群众对乡镇政府及干部工作状况最有发言权。只有由群众来确定政府的工作，由群众来监督干部的行为，才有可能改变过去“对上负责”而“不对下负责”的状况，才可能真正消除当前乡村盛行的“假、大、空”行为。正如毛泽东同志曾指出的，只有让群众来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息！