二、农村税费改革的偏差与基层民主的局限

上述矛盾和问题的存在及不断恶化，意味农村“已经出了问题”，必须对现行政策及体制进行重大的调整和改革。中央和地方也已经意识到问题的严重性并试图予以解决。从实践来看，为了应对当前严峻的农村形势，自上而下大致采取了两套可以同时进行的改革方案：一是以税费改革及其配套改革为主线的财税和行政体制改革；二是以发展农村基层民主为主线的政治体制改革。从荆门市的实践来看，这两个方面均有相应的探索和实践，已经取得了一定的成效，但也存在诸多的问题。

（1）农村税费改革的主要目标是减轻农民负担，规范农村税费收缴行为，缓和当前严峻的农村形势，增加农民种田积极性，形成农村安居乐业的局面。从目前已经进行的税费改革试点来看，税费改革虽然在一定程度上缓解了当前农村存在的激烈矛盾，但税费改革本身并不能从根本上解决上述问题。

京山县是湖北省选定的两个农村税费改革试点县之一，2001年开始试点。从试点情况来看，税费改革对于减轻农民负担，规范税费征收都有一定作用，但税费改革的作用不能高估，一些问题很可能在不久即会反弹。从取得的成果来看，主要有以下两个方面：一是农民负担有所减轻。农村税费改革后，京山县两税两附加总额为6562万元，人平158.82元，亩平81.74元，比1999年总负担9018万元下降27.79%，这还只是账面上下降的比重。因为取消了隐性农民负担，堵死了向农民随意摊派和收费的渠道，农民负担下降的幅度更大。二是抛荒得到控制。在2001年税费改革前，京山县有10多万亩抛荒面积，税费改革后，全县80%以上的抛荒土地重新得到承包，抛荒土地减少到2.4万亩。

从税费改革存在的隐忧来看，当前京山县税费改革面临以下几个方面的隐忧：

一是当前村级普遍存在的高额债务，因为税费改革而更无得以缓解的希望，在税费改革中不同时想办法解决村级债务，税费改革断难单独进行下去。村级债务在以下诸方面对税费改革构成影响。第一，税费改革通过规范与减轻农民负担，使村集体基本没有可能从农民那里提取费用来化解村级债务，村级债务事实上没有了化解的希望。第二，村级债务多是向本村农民的借贷，这些借贷的相当部分是上缴税费提留形成的，因此普遍存在以债抵税的情况。以债抵税的出现，导致乡村两级运转的基本财政支持难以保证，由此必然出现新的借贷，形成恶性循环。第三，村级债务中的借贷部分必须支付正常的利息，按农村信用社的正常利率，每年100万元村级债务，至少需要支付近10万元利息款，这就使村级债务不是得到化解，而是逐年增加。据我们在京山县的调查，除少数村以外，大多数村的债务事实上仍在增长之中。

二是农民实际负担与税费改革所设定的负担仍有差距，尚在税费改革试点中的农民负担事实上仍然未能从根本上得到控制，不难想像税费改革试点结束后农民负担反弹的可能性。据我们调查，京山县农民负担事实上是按县乡村三级开支需要，反推出农民亩平应该负担数量，而不是真正按农民亩平常产的百分比来确定税额的。为了不超过国家规定农业税不超过常产7%征税的限度，各乡镇上报和确定的常产都比实际产量要高得多，有的乡镇上报亩平常产竟超过1200公斤。同时，因为农民实际耕种土地面积与上报土地面积不符，一般都是实际耕种面积少于上报面积，而上面计算土地应该承担税额时，均是按上报面积来计算，由此出现实际耕地亩平承担的税额高于测算数的问题。例如京山县绿林镇实际耕地面积有9536亩，比上报面积11236亩少2700亩，由此亩平负担达到113元，远高于全县亩平82元的税额。另一方面，因为是按上报面积下达税额到乡村两级的，若出现土地抛荒，必然出现税款悬空，乡村两级为了解决税款任务悬空的问题，而采取将抛荒田应承担的农业税加到承包田上的办法，这种办法严重打击了种田农户的积极性，也为税费改革之后重新加重农民负担开了口子。但若不将抛荒所悬空的农业税平摊到承包田上，就会造成新的村级债务或完不成税收任务。

三是村一级的“两附加”收入太少，村级组织很难正常运转。税费改革后，县乡村三级财力都有所减少，但是，减少最多的是村级财力。改革后全县总财力由农业税、农业特产税、农业税附加和农业特产税附加组成，四项合计为6562.46万元，其中县镇财力由农业税和农业特产税组成，两项合计为5475.72万元；村财力由农业税附加和农业特产税附加组成，两项合计为1086.74万元。与2000年相比，总财力减少1562.68万元，其中，县镇财力减少452.79万元，下降7.64%；村级财力减少483.38万元，下降30.78%。据京山县测算，村平两附加只有2.46万元，离维持村级组织正常运转所需开支4.5万元，村平财力缺口达2万元。这还是村一级两附加全部返还到位所产生的缺口。调查发现，因为存在农户因天灾人祸欠缴两税两附加和一些农户以债抵税的情况，乡镇为了保证自己的运转，往往先保证两税的收入，只有当村级两税两附加任务全部完成之后，才向村一级返还“两附加”，这样造成相当部分（估计占到80%以上）村不能足额得到两附加返还，村干部正常报酬不能兑现，村级组织难以正常运转。

四是税费改革之后，农税征管上矛盾突出。按照规定，两税两附加只有财政部门（农税局）才有权力征收，乡村两级最多只能协助收税（协税员），但实际上，两税两附加仍然主要是依靠乡村组织来征收的，其中的表面原因是基层财政征收力量不足，即使一个村配一名财干，也无法从千家万户的农户收取税费，没有村干部的协助，财干到村里两眼一抹黑，连农户的门都摸不到。实质则是，根据税费改革办法，两税两附加是按农户承包土地面积及土地常产下达到农户的，若由财干来村里收税，就应该由财干测算田亩的常产，确定承包农户的实际耕种面积，由此确定农户应纳税额，但事实上，在目前的条件下，离开了村组干部，财干根本就没有完成这些工作的可能性。因为农户发生经济关系的主体是村组两级，包括对抛荒田的处理等等，离开了村组干部，财干也无能为力。在农户分散为千家万户且收益较低并对现在税负不满的情况下，征收农业两税离不开乡村干部。京山县现在试图强化财政系统，以一村一个财干的要求来加强乡镇财政所，如果没有理顺乡村关系及税费关系，真正精简乡镇机构和人员，可能出现财政所机构进一步膨胀，却依然要靠乡村两级收税的不良后果。现在京山县一些乡镇财政所的工作人员比政府还多，但财政所的这些工作人员在收税方面几乎没有作为，是值得认真研究的问题。

（2）为了解决税费改革后乡村财政收支的矛盾，并根治农民负担过重的问题，中央适时地提出了税费改革中进行县乡村配套改革。这一重大举措在实践中已经有一定的成效，但改革的力度依然有限，有些根本性的问题并没有解决。

一是人员精简困难，出现下减上不减或少减、名义上减实际上未减以及减人不能减负的问题。从京山县来看，为配合税费改革，撤销了马店和杨丰两个镇，66个管理区，清退自聘人员83名。全县精简行政村5个，精简村民小组343个，精简村组干部1692人，村组干部精简率达32.3%。实际上，全县精简的人员绝大部分是村组干部，尤其是组干部，乡镇干部则精简很少。从统计上看，全县乡镇行政编制由原来的631名，精简为504人，全县精简行政干部215名，精简率为29.4%。从调查来看，一些乡镇干部称不少人事实上并没有真正精简，有的只是换了一个部门，有的人员依然是财政开支。有一个镇，改革后核定的行政编制为34人，但是，2002年列入财政开支的人员却高达721人，其中全额预算单位有464人，包括教育系统的363人，乡镇政府也有58人，远远超过核定的标准。对于不少乡镇来说，不仅减不了人，也减不了负。

二是乡村机构精简了，但政府职能并没有根本的转变，人与事、权与能及财权与事权的矛盾依旧。乡镇依然是牌子大、权力小，有职无权、有事无财、力不从心。改革后的乡镇政府的工作机构按要求从15个减为5个，并要求乡镇政府转变职能。但是，从目前来看，镇直机关减少了，但从上到下的各种指令性任务和指标并没有减少，税费征缴、招商引资、经济发展、文化教育等等依然是重要任务。连税费改革本身也是定指标、定时间、定任务自上而下强力推进的。仅税费征缴一项，乡村干部就得花去70%以上的时间和精力。上文提及的一个镇，2001年核定行政编制仅为34人，但为了完成征税任务，由39名镇脱产干部和13位财政人员组成税收征缴专班，每人均包村联组，即分别包一个村，收一个组，定村组、定时间、定任务，限期完成税收征缴。为了督促包村干部的工作，他们制定“‘两税两附加’任务征收进度表”，每5天结一次账，并根据各村完成的进度进行排序，对包村干部的工作加强监督。从2001年6月5日起到11月30日，全镇展开了3次大规模的清收工作，每次“大行动”持续近一个月，但是，直到11月30日，全镇完成“两税两附加”数只有336.96万元，仅占全年任务475.55万元的70.85%，仍有近30%税收任务没有完成。可以说，仅收税一项几乎耗尽乡镇干部几个月的精力。自然，也消耗了大量的财力。一些乡镇干部依然抱怨他们干了不少不应该干、但又不得不干的难事，也做了不少蠢事。如不少乡镇都有强迫农民调整产业结构而失败的教训。以至于调查中农民说：“政府号召我们种什么，我们就不能种什么。按政府说的去做，肯定吃亏。”京山县宋河镇1998年施加压力让两个先进村的农民种冬瓜，冬瓜卖不出去，农民将冬瓜拖到镇政府门口堆在那里，两个先进村变成了至今仍让镇政府头疼的三类村。

三是乡村机构精简了，但县直下派部门仍存在，农民负担难减轻。各县设在乡镇的“七站八所”多的达20多个。经过几次的简政放权和机构调整，上级将“管钱管物、有利可图”的部门收走了，将一些“包袱”如文化站、广播站、农技站、农机站等等甩给了乡镇，加重了乡镇的财政困难，也会迫使乡镇继续向农民伸手。不仅如此，税费改革堵死了乡村摊派收费的渠道，但部门收费的口子依然存在。我们在京山县就了解到，有不少县直部门现在可不经镇和村直接到农村向农民收费。在一个村，农民告诉我们，不仅是地税部门来向种香菇的收特产税，交管部门到农民家收用于耕地的拖拉机的养路费，技术监督部门也到农民家去收榨油的质量检查费。农民什么事都不能干，不敢干，也干不起。只要一做事，就会有人找上门来收税费。种香菇的不得不歇，拖拉机也只能藏在家里。虽然税费改革砍掉了乡村两只手，但还有七八只上十只手，农民依然是应付不了。

四是村级组织人员精简幅度过大，不该减的减了，村级基层组织运转困难。如前所述，当前县乡村三级之中，减人、减财力度最大的是村级组织。京山县税费改革中要求取消村民小组组长，由村级干部兼任。这在一定程度上的确有助于减轻农民的负担。但是，现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部，他们从来也没有要国家的财政负担。减少村组干部并不能减少国家财政负担。即使从农民负担的角度看，一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部。真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部，而是上级庞大的政府机构和冗员。将所有的组干部全部取消，也给村级管理、农业生产和农民生活带来诸多的不便。在有的村还引起农民的不满，农民又自发的重新选配了自己的组干部。另一方面，从村民自治及法律的角度来看，村级组织的设置及干部的配备是村民自治范围内的事情，村人员选配和机构设置本应是村民自己决定，而不应由政府决定。目前的税费改革中村组的撤并及人员的精简通常不考虑村民的意愿，而是由上级直接决定。在我们看来，花如此大的力量去精简村组织及村组干部，其中的原因并不完全是为了减轻农民负担，而是在收入减少的情形下如何保住自己的利益，将改革的后果和负担转嫁到村。当县挤乡镇之时，乡镇也就去挖村。下级组织在利益的博弈中始终处于失利的地位。

（3）推进乡村民主是解决当前农村社会政治及经济矛盾的另一条路径选择。在调查中我们发现，荆门市在基层民主建设上有不少探索，尤其是在村级民主建设上有长足的进步。相对来说，乡镇一级的民主建设明显滞后。村级民主建设也存在不少局限。(www.daowen.com)

自1988年《村委会组织法》试行以后，荆门农村就推行了村民自治，实行村委会民主选举。在1998年《村委会组织法》正式颁布之前，荆门市村委会选举虽然不很规范，但不乏竞争激烈影响深远的村委会选举的例子。1999年《村委会组织法》正式颁布实施后，荆门市在1999年第四届村委会选举中，大都通过海选的办法提名村委会候选人，通过预选确定村委会正式候选人，并通过村民大会的投票选举产生了村委会成员。在村委会选举以前，各县市区都进行了广泛的宣传动员，细致的选民登记。京山县和东宝区还将《村委会组织法》和《湖北省村委会选举办法》翻印成册，发给每一农户；正式选举中乡村两级严密组织，除极个别村以外，绝大多数村的选举秩序井然，没有宗族房头势力参与选举，也没有发现贿选现象。各村成立以村党支部书记为主任的选举委员会在乡镇的指导下，成功地主持了村委会的选举；正式投票时，绝大多数村都设立了秘密投票间，且基本废止了流动投票，投票选举后，都是当场唱票，当场宣布选举结果。对于少数第一轮村委会选举未能过半数票的村委会成员，及时进行了补选。从选举结果看，在任村干部的当选几率较大，村委会主任的年龄结构和知识结构都有较大提高。绝大多数（90%左右）村选举出来的村委会成员，也正好是乡镇心目中理想的成员。

村委会选举也存在一些技术上和体制上的问题。第一个问题是村委会主任两强竞争造成一强落选，不仅将农村中本来不多的能人选掉了，而且可能造成落选的人对当选村委会主任的敌视，从而引发村中的派性斗争。具体来说，1999年荆门市大多数村的村委会选举，是以候选人得票数由高向低排序进行差额竞选，即在主任候选人中，由排名第一和第二的两个候选人作为正式候选人竞选，确定副主任和委员正式候选人亦如此。这样，就使得全村最受村民欢迎的两强竞选村委会主任，次强竞选村委会副主任。两强相争，必有一伤，人为造成落选。有的村允许村委会候选人自由选择在什么位置参与竞选，这种办法亦有弊端，若主任候选人中有一强，其他人便不愿与之竞选，而退为副主任或委员候选人。这就使村委会主任竞选变成一个强者与一个弱者的竞选，竞选没有悬念，村民对选举也就不感兴趣。

第二个反映强烈的问题是对于当选的不合格的村委会成员，现行《村委会组织法》规定的罢免程序较为复杂，罢免十分困难。京山县孙桥镇孙桥村是荆门市惟一召开村民大会罢免村委会主任且罢免成功的村。据孙桥镇领导介绍，原孙桥村主任不仅工作不积极，而且有贪污挪用行为，镇里到村里走访，村民都认为原村主任不称职，镇里动议罢免，却在程序上遇到极大麻烦，最后经过几乎一个月的工作，才将原村委会主任罢免掉。一般乡镇在碰到村委会成员不适合本职工作时，主要是通过大小会上批评，给工作压力，逼其辞职。实在不行，就通过停薪待岗来解决问题。

第三个问题是村委会选举之后村支部及支部书记的权威问题。在目前的村社区中，由于村党支部与村民委员会同时并存，都拥有对所在社区公共事务和公益事业的管理和决定权。这意味着在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在实践中不可避免地出现村务大事谁说了算的问题。特别是在实行村民自治和村级民主选举后，村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村“支部书记只是十几个党员选的”。有的村民和村委会干部就质疑：“书记又不是我们选的，他有什么权力来管村务？”而一些书记也觉得“底气不足”，管事有困难。不过，这也对村支部的党内民主产生了压力。以前村支委选举多走过场，1999年村支委选举时，有的不仅由党员大会投票选举支部书记，也由群众代表来评议书记，再进行支部书记的选举。但目前这种“有限的两票制”的做法比较少。

早在80年代，荆门市的一些农村即以党员、村组干部和一些村民代表组成村民议事会，讨论村中大事，决策和管理村务，取得了良好效果。90年代后期以来，村一级普遍按照5～15户推选一个村民代表组成村民代表会议，对村中重大事务进行决策和管理。相对于村民代表会议，村民议事会不很规范，村民代表往往是由村组干部指定产生的，有些让民做主的味道，且村干部往往是有求于村民时才召开村民议事会。召开村民议事会时指定村民代表也具有很强的倾向性，这样的民主决策和民主管理制度化的程度不高，一些不良决策未经过村民议事会的讨论即被实施，产生了诸多不良后果。另一方面，虽然村民代表会议制度都已建立，村民代表都已选出，但村民代表会议召开的次数很少，大多数村召开村民代表会议是为了向村民收取提留税费，而不是研究发展村庄经济等与村民生活联系密切的村务大事，从而引起村民和村民代表的反感。有些必须经过村民代表会议通过的重大村务决策，事实上并没有经过村民代表会议决策，或在村民代表会议上仅仅走过场。《村规民约》或《村民自治章程》本来是民主管理村务的制度，但大部分村仅是做到了制度上墙，并没有真正在村务管理中发挥应该发挥的作用。另外，很多村的《村规民约》和《村民自治章程》并未经过村民的充分讨论，也未与本村的实际情况结合起来，而是照搬照抄上级的文本，这就大大限制了这些上了墙的制度在实践中发挥作用的空间。

村一级的民主监督对于农村的发展极其重要，是村级民主的关键环节，其核心是对村级财务的监督。荆门农村村级民主监督有很多创新。早在80年代，通过村民议事会对村级财务进行监督的村就有不少。进入90年代以后，沙洋县毛李、马良等镇的一些村开始试行唱票评据、民主理财。不久实行村账站管，对于规范村组财务管理也起到了很大作用。近年来，以村务公开为代表的“三公开”实践虽然也有一些不足，但对于扩大村民的知情权、防止村干部在经济上贪占挪用的作用较大。最近一些乡镇在村一级推行“党员活动日”或“村务规范管理日”，将村务公开与民主理财进一步规范化和制度化，应是值得重视的民主监督实践。

民主理财应是民主监督最早的实践。民主理财的核心是由村民推选产生村民民主理财小组，一般由4～5人组成。刚开始的时候，村一级财务由民主理财小组清理，并经过签字盖章后成为村级财务收支的合法依据。荆门市推行村账站管之后，村一级财务开支从理论上需要有村委会主任的签字和民主理财小组的签章才能在乡镇经管站合法入账。这种民主理财办法的好处很多。以前只有少数几个村干部知道的村财务，由于必须有民主理财小组成员的签章，而使村民有了更多的知情渠道。因为需要经过民主理财小组签章，村干部在财务上也不敢乱支滥报。不过，民主理财也有一些问题，如民主理财小组成员的产生大多不很规范，在很多村是由村干部指定产生的，那些真正敢于说话且懂财会知识的人往往不被指定为理财小组成员，而那些与村干部有千丝万缕关系的人则被指定为理财小组成员。在京山县宋河镇调查发现，有的村民理财小组成员竟是文盲。东宝区盐池镇的一个村，村民理财小组每年清理村组财务，都吃肉喝酒，本身的行为就让村民反感，这样当然清理不出村干部的什么问题来。

正是因为单纯由民主理财小组监督村级财务会出现以上问题，一些地方开始探索新的民主监督形式。早在90年代初，沙洋县毛李镇和马良镇的一些村即开始试行唱票评据。具体而言，唱票评据就是每月或每个季度召开一次由党员、村组干部和村民代表参加的会议，在会议上，由村主任或会计宣读本月或本季度的财务收支，特别是每一张开支的条据，由参加会议的人评议这些条据是否可以报销，只有参加会议的人认为可以报销的条据，才能由村民理财小组签章，然后由村主任签字，村会计入账。这种办法的效果很好，特别受到村民的欢迎，乡村两级也很欢迎。这种办法的问题是有些支出属“合情不合理”或“合理不合法”的支出，这些条据村民不同意报销，干部说不报销不行，就产生了矛盾。唱票评据的会议因此开得越来越少，不久就无果而终。

毛李镇自2001年开始，再一次在全镇推行唱票评据制度，他们叫做“党员活动日”，将党员的活动与民主理财结合起来，效果很好。他们的做法中最为重要的是规定每个月的3日为“党员活动日”，无论这一天有无事情，会议都照开不误，并且不用通知，会议参加者都自动与会，这样就形成了每月3日开会的习惯，一旦开会成了习惯，“党员活动日”和其中民主理财的活动也就容易坚持下来，民主监督也就容易发挥作用。

毛李镇“党员活动日”的与会者除了全村党员，还有村组干部和村民代表，严格说来，叫“党员活动日”不妥当。有些乡镇在毛李镇经验的基础上搞“村务规范管理日”，除了名称上与毛李镇不同之外，其他都一样，这种以每个月的某一天召开会议来进行民主监督的方法，看似很小的一个改进，却可能为发展农村民主提供坚实的基础。

村务公开是民主监督的另一种重要形式，所谓“给群众一个明白，还干部一个清白”。前几年荆门市在村务公开上花费了很大的气力，还在钟祥市召开了全省的村务公开现场会，村务公开栏以及组务公开栏都建起来了。不过，村务公开的效果并不很好。以农民负担为例，前些年每年年初公开的农民负担都不很高，还在农民负担监督卡上写“一卡管全年，负担卡以外的费用有权拒付”，到了年底却层层加码，农民对此意见极大。这样的公开让农民感到受了愚弄，不如不公开。

与花大气力推行村务公开的实践相反，很多村民要求清理村组账目，乡镇一级往往不同意，设置种种关卡，找出种种拒绝的理由，以至于1999年沙洋县沈集镇有一个村的村民在多次上访要求清理村组财务不得之后，以拒绝参加选举来要挟镇政府。这次调查中，有一个长期在农村工作的经管站长说，根据他的农村工作经验，农民都是老实人，他们上访要求清理村组账目，一般都会清出问题，“一查一个准”，但乡村两级都不愿意村民清理村组财务，有些乡村干部公开说村民没有权力清理村组财务。

相对于村级民主来说，荆门市的乡镇民主建设是滞后的。调查中，乡镇一级普遍认为乡镇人大实际发挥的作用很有限，基本上是每年开1次会，1次会开1天，举手表决通过乡镇政府报告的模式。每3年1次选举乡镇长时的投票也基本上是走过场。2001年以来，全市开始在乡镇一级推行由乡镇党委书记兼人大主席团主席，另设专职副主席负责人大日常工作的模式。问这样做是否强化了人大的职能，几乎所有的乡镇党委书记和乡镇长都认为这样做不仅没有强化反而削弱了乡镇人大的作用。乡镇的决策一般是由乡镇党委讨论通过的，兼人大主席团主席的乡镇党委书记当然不会让人大与党委的决策过不去，人大对乡镇政府决策的监督也就成了一句空话。有时候乡镇政府作出的明显违背当地实际的决策，却得不到人大的及时监督。有些能力很差，以权谋私的乡镇负责人，也不将乡镇人大放在眼中，自行其是，造成了不良影响，有时造成了严重后果。90年代中期，荆门市一些乡镇超出地方实际举办了很多政绩工程，典型例子如修建并无实际用途的科技馆和影剧院。调查中的乡镇负责人承认，若将这些重大工程放在乡镇人大上投票，肯定通不过，因此，强化人大监督功能起码可以将那些不切实际的政绩工程压缩下来。再如，90年代后期，一些乡镇强制农民调整产业结构，造成了农民对乡镇严重的不信任情绪。有的地方搞“路边花”，引起农民的极大反感。若由乡镇人大来讨论这些事情，让人大有监督的实权，乡镇一级断不敢随便搞这些形式主义。