一、当前农村形势的基本判断和突出问题

受到宏观经济形势的影响，近年来农民收入增长缓慢，正成为制约农村进一步发展乃至于成为影响农村社会稳定的重大问题。从我们调查的情况来看，当前农村存在问题的主要方面都与农民收入有关，但表现的侧面不同，择其要者，农民负担、村级债务及土地抛荒最为突出，这些问题也影响和制约当前农村基层民主发展及其他改革如税费改革的进程。

（1）与全国农村一样，荆门市农民负担成为问题是80年代末的事情。经过治理，到90年代初，农民负担有所下降，1994年粮食大幅度提价，农民收入增长很快。在农民收入增长的同时，农民负担迅速增加，到1997年前后农民负担达到最高点。据我们调查，一些乡镇农民负担亩平普遍超过200元，若计共同生产费，少数村的农民负担亩平甚至超过300元。自1996年开始，粮价持续下滑，农民收入下降，而农民负担却按惯性继续加重。直至1998年自上而下加大减轻农民负担的力度，农民负担才略有下降。

农民负担居高不下，既有乡村本身的原因，又有体制方面的原因，而归根结底是体制方面的原因。乡村方面的原因主要是在90年代为追求政绩而做了很多不该做也做不好的事情，比如各种达标升级工程。90年代乡村两级还普遍存在财务管理混乱的问题，乡镇一级主要表现在农村合作基金会的失控上面，村一级表现在贪污挪用公款及大吃大喝上面，有一些村的年生活招待费竟超过3万元，据沙洋县毛李镇经管站的清理，钟桥村、毛李村、双店村、高堰村1998～2000年3年的年均生活招待费均超过3万元。

不过，造成农民负担居高不下的主因还是体制问题，具体地说，自上而下的行政控制，造成了乡村两级的困境。一方面自上而下安排诸多事务要求乡村达标；另一方面又未能自上而下提供达标升级所必需的财政支持。在巨大的行政压力下面，乡村两级只好加重农民负担。具体达标升级的项目很多，在荆门农村的表现诸如盲目兴办企业、强迫调整产业结构、不切实际的“普九”、兴办政绩工程如花费数百万元兴建大礼堂、举债修建街道等等。据统计，在90年代的后期，荆门市下达到农户的各种收税收费集资提留的经常项目多达20余项。据我们调查，90年代后期，荆门市农民负担普遍超过200元/亩（含共同生产费），人平高达400元以上。

1999年以后，农民负担总体呈下降趋势，尤其是京山县2001年进行税费改革试点，依托国家财政转移支付，农民负担有较大幅度的下降。2001年，京山县“两税”、“两附加”总额为6562.46万元，人平158.82元，亩平81.74元。与1999年总负担9087.86万元、人平219.93元、亩平113.19元相比，全县农民合同内负担2525.4万元，人平减少61元，亩平减少31元，分别下降27.79%。减负幅度最大的镇减幅为56.7%，减负幅度最小的镇减幅为17.37%。例如京山县钱场镇严李村1998年农民亩平最高负担超过200元（含共同生产费），2001年农民亩平负担仅80元左右（不含共同生产费）。与严李村相邻的天门市石河镇龙王村，农民负担2001年亩平180元，此外还有户头80元，人头80元，合计起来亩平负担近300元，这还是在2000年基数上亩平减少50元的负担额。该村农民自称他们生活在“白区”，很是羡慕生活在“红区”的京山农民。未进行税费改革的沙洋县，农民负担也有下降，但下降不多，有相当部分村的农民亩平负担仍然超过200元，人平负担就更高一些。例如高阳镇季桥村，亩平负担（含共同生产费）达270多元。乡村两级将一些违反农民负担管理的不能开支的项目列入共同生产费开支，引起农民不满。

值得注意的是，税费改革后，京山县农民的实际负担也比县直部门的测算略高。如曹武镇按财政所的测算，农民亩平负担为66元，实际上有些村的亩平负担超过100元甚至达到120元，如曹武镇郭场村的情况即是如此。不仅如此，即使是京山县已大幅下降的农民负担，但也让农民不堪重负，原因是近年来农民收入增长缓慢，尤其是现金收入大幅下降。不堪重负的农民逐步丧失种田的积极性，由此造成一系列严重后果，诸如土地抛荒、拖欠税费等等。这些问题对农村的发展产生严重的影响。

（2）与农民负担相关但比农民负担更为严峻的问题是村级债务。当前荆门市村级债务已经到了恶化的边缘，再不采取断然措施，必将产生严重后果。

从我们调查的情况来看，虽然自2000年以来，各地都加大了化解村级债务的力度，村级债务账面数字有所减少，但实际上，大多数村的债务不降反升，村级债务继续恶化。更糟糕的是，一些地方采取拍卖四荒等作为还债手段，已经开始动用土地资源（“出卖土地”）这样最后的手段，不仅未能减轻债务（因为拍卖四荒的收入远不及债务的数额），还有可能将农村进一步发展的空间堵死。

村级债务的形成是90年代的事情，在1990年以前，村级债务很少，主要是一些农户税费尾欠和发展村办企业失败后留下的银行贷款。进入90年代后，特别是1992年以后，村级债务普遍形成，在1994年以后迅猛增长，到2000年，村级债务超过100万元的村已占有相当比重。据调查，沙洋县村级债务村均已超过100万元，钟祥文集镇村均债务达200万元。京山县村级债务相对较少，全县调查也近2亿元，村均超过40万元。

形成村级债务的原因很多，择其要者有四：

一是达标升级造成的各种借贷款项。具体如“普九”达标、修路办电、兴办企业等等，这一部分借贷造成的村级债务占全部原始村级债务的一半左右。

二是村级超支特别是村组干部吃喝招待与滥补滥支造成的欠款。在90年代，村组干部报酬上涨很快，而村组干部人数又多，村组干部报酬的支出额就很高。如沙洋镇中进村1999年仅支付村组干部报酬即达5.7万元，后港镇荷花村2000年村组干部报酬为6.35万元（含生活招待补贴），除村组干部报酬外的管理费开支为3.6万元。

三是农民拖欠税费形成的村级债务。自90年代末以来，农民拖欠税费的问题越来越严重，有些村每年可以收取的税费不足应收款的一半。当前拖欠税费的农户主要有三种：一种是因天灾人祸或经济的确困难的农户，缴不起税费，这样的农户约占全部农户的10%；一种是有钱不缴的农户，这样的农户大多有客观原因，比如与村组干部有矛盾，历史遗留问题未解决等等，少数农户在没有任何理由的情况下拒绝缴纳税费，影响很坏；最后一种是“等着看的农户”，他们说村组干部若不能将“钉子户”的税费收上去，他们也不缴，这部分人现在越来越多，在有些村已占到总农户的一半以上。由于农户拖欠，村级组织借贷上缴形成债务。农户拖欠造成的原始村级债务约占全部村级债务的1/3。

四是由于借贷所形成的利息。据沙洋县毛李镇经管站的清理，全镇村级债务总额中，有47%左右的债务系利息形成。因为村级组织借贷越来越难，许诺的借贷利息就越来越高。在90年代中后期，村级借贷的月息普遍达到2～3分，甚至有以4分月息借贷上缴的极端例子。这些高息借贷严重恶化了村级债务的状况。全市经过2000年的清理，高息有所下降，但即使按正常利息，一个百万元村级债务的利息仍然高达近10万元。此外，有些村仍然存在高息借贷上缴的情况，只是方式有所变通，不然，村级组织根本就借不到现金，也难以维持正常运转。(www.daowen.com)

当前严重的村级债务已成为影响农村社会稳定的严重隐患，乡村干部称之为“定时炸弹”，极为担心这个定时炸弹的引爆。因为村级债务太高，村组干部看不到还清债务的希望，而采取应付的办法，主要村干部整天被债主所逼，收款时节和春节前根本不敢回家。村民看到巨额债务，大都担心这些债务量化到自家，而想方设法摆脱与村集体的关系。现在的村集体不是以前需要消灭的“空壳村”，而是负债累累的“负债村”。据统计，荆门市1400多个村中，不负债的村不足20个。沙洋县李市镇一个村有30多万元现金存款，成为让几乎所有县乡村干部不可思议的奇事。

因为村集体严重负债，乡村收取税费时，农民就以债抵税，收不足税费，乡村组织就没有维持正常运转的财政支持，不仅乡村干部的报酬不能按时兑现，而且学校教师的工资也不能按时发放。有些地方五保户的五保金也不能兑现。沙洋县高阳镇的一些村，每个五保户每年1200元五保金发不了，就发1200斤稻谷，个别村甚至每年仅发给每个五保户700斤稻谷，五保户衣食无忧已不可能。

为了化解村级债务，各县乡村都强调加大拍卖四荒的力度，有的乡镇领导干脆强调凡是可以卖掉的全部卖掉还债。据我们调查，近年来荆门市村一级拍卖四荒的力度都很大，但很少有将拍卖四荒款用于还债的先例。一般情况下，拍卖四荒所得款都用于上缴税费或补贴严重欠缺的村级管理费用。因为近年农村经济形势不景气，农民没有钱，四荒拍卖的价格极低，四荒拍卖的得利者大多为外地人或本村在外经商务工人员。京山县曹武镇民主村在2001年底拍卖500多亩荒田荒山20年使用权，仅得款10万元，相当于每亩荒田荒山每年使用权值10元。村民对拍卖荒田的意见很大，担心村集体利益受到侵害，同时，原本用于农民放牛的荒田被拍卖后，农民不再有地方放牛。问村支书这样拍卖荒田是否有出路，村支书说，现在管不得那么多了，只要我任上过得去就行。

在高额的村级债务下面，乡村治理中原本存在的问题更加严重，如农民负担问题更难解决。原来没有的问题也成为问题，如京山县税费改革最大的阻力即来自村级债务。京山县还是荆门市村级债务最轻的县市。以前希望通过兴办企业、发展经济来消灭“空壳村”，没想到竟会有如此结果，真是“早知今日，何必当初”。面对严重的村级债务（乡镇债务也很严重），基层农民说：“村级名存实亡，乡镇摇摇晃晃，县市好景不长”，而县乡干部则称“村也撑（村）不住，镇也镇不住，县也陷（县）下去了，市也就是那么回事（市）了”。这一状况着实令人忧虑。

（3）土地抛荒是近年来出现的又一个严重问题，由此引出的一系列后果，将对农村未来的发展留下无穷隐患。如何处理土地抛荒以及由此引起的一系列问题，不仅涉及赋予农民长期而稳定的土地使用权能否落实的问题，而且会对整个国家的战略安全构成影响。

90年代初即有少量土地抛荒现象发生。土地抛荒与谷贱伤农有极大关系，因为种田的比较收益太低，而农民负担又居高不下。不过，土地抛荒的原因比一般意义上的比较收益和农民负担更为复杂。具体地说，土地抛荒与以下几个方面的因素都有关系：

一是与水利条件有关系。当前抛荒的大多是那些水源条件不好的耕地。因为农田水利长年失修，以前可以通过水库放水或通过泵站提水灌溉的一些旱涝保收的良田，因为水渠淤塞、堰塘堤坝毁损，用水形成的共同生产费也居高不下，而变得荒芜。曹武镇民主村耕种土地2000亩，2001年仅灌溉用水的水费即达16万元，亩平80元。水源条件不好造成种田亏本，由此出现抛荒。

二是与农业比较收益低有关系。据测算，一个农户种10亩田，一年到头除了口粮，别无赚头。若一个4口之家一年种50亩田，其现金收入也很难超过1万元。而在外打工，有的年轻人一年即可以收入过万元，由此出现村民弃田外出打工的潮流，在家种田的大都是些老弱病残人员。

三是与级差地租有关系。当前农村土地的负担是以第二轮土地承包为基数进行测算的，因为第二轮土地承包在荆门基本上走了过场（全国绝大部分地区也一样），而第一轮土地承包的基数现在十分走样，土地实有面积与上报面积严重不符，在一些村土地收益与土地承担的税费严重不对称。由此出现村民将级差地租较少的田抛荒而争种有利可图的田的情况。

四是与农民负担有关系。尤其是1996年以来农民负担居高不下，而粮价一再下滑，使农民种田难以保本，种田积极性大受打击，由此出现抛荒。

因为税费负担一般都是按村下达，而村一级分解税费负担又大多是按田亩平摊的，出现土地抛荒，就会增加未抛荒耕地的负担。未抛荒土地负担增加，又会导致进一步的抛荒，由此形成恶性循环。为了减少抛荒面积，村组一般将抛荒的耕地以低于承包田的价格“卖”给村民耕种，因为“卖”的田的税费负担较轻，被村民称为“油水田”，有些村由于村民外出打工的人很多，留在村里种田的村民为了减少负担，而愿意“买”“油水田”种，却将承包田抛荒，由此在一些村出现水源条件好的田无人种，而那些水源条件不好的田反而被耕作的反常情况。有些村为了减少抛荒面积，到四川、鄂西等地引进外来户种田，在有些村，外来户已占到全村人口的1/3强，这些外来户的到来，事实上剥夺了外出打工村民的土地承包权。

在90年代初产生抛荒的时候，因为村民对土地社会保障功能的考虑，而不会直接将土地抛荒不管，大多会想办法将土地转包与人，有些村将抛荒土地承担的税费计在承包人名下，即使不种田也得纳税。这种办法在荆门大多数村仍然有约束力，这也是农民一般不随便抛荒的原因。但是，一旦村民普遍抛荒，村集体就难以应付，也不可能将抛荒田的税费负担计在承包人名下，由此不得不想办法“卖田”或到外地找人来种田。在这种情况下，会出现抛荒的恶性发展，一些村民随意地有时甚至是要挟村干部抛荒。土地的社会保障功能与土地的生产功能双双丧失，村级组织承担的税费也难以完成，村组干部为解决抛荒问题而疲于奔命。京山县的一些乡镇现在即陷于这种困境。据统计，2001年税费改革前，京山县有10多万亩耕地抛荒，占全部耕地面积的10%以上，即使税费改革之后，严重如曹武镇者，2002年春仍然有8000多亩耕地抛荒，抛荒面积占到全镇总耕地面积的10%以上。

与抛荒相联系的土地实际使用权的转移，几乎可以肯定将来会成为严重问题。调查中我们即遇到原承包户和现在土地实际使用户冲突的例子。尤其是在那些外出务工经商农民较多的村，现在村组干部的工作之一是从外地引人来种田，一旦国民经济紧缩，在外务工经商的人返回农村，必将与实际占有土地的这部分农户发生冲突，到时的问题究竟会如何收场，难以预料。